대한민국 제7광구의 대륙붕 공동개발: 현황과 전망*
Joint Development of the Continental Shelf in Korea Submarine
Block Ⅶ: Current Status and Prospects
홍종완**/심어진***
(Hong, Jong-Wan/Shim, Eo-Jin)
< 차 례 >
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 대륙붕 공동개발
Ⅲ. 한·일 공동개발협정과 동북아 삼국의 태도
Ⅳ. 제7광구에서의 공동개발 전망
Ⅴ. 결론 및 제언
주 제 어: 대륙붕, 공동개발, 대한민국 제7광구, 한·일 공동개발협정, 육지영토의 자연적 연 장원칙, 중간선원칙, 의무적 합작투자모델, 초국가적 공동기구모델, 단일국 관리 모델, Continental Shelf, Joint Development, Korea Submarine Block Ⅶ, Korea-Japan Joint Development Agreement, Principle of Natural Prolongation of Land Territory, Principle of Median Line, Compulsory Joint Venture Model, Supra-National Joint Authority Model, Single State Managing Model.
Ⅰ. 서론
중국과 일본은 2000년대 들어와 동중국해(일본 名 ‘동지나해’)의 대륙붕에 대한 관할권 주장에 박차를 가하는 한편, 동중국해 가스전 공동개발에 합의했다. 양측은 마찰과 합의를 번갈아 가며, 위 지역의 영유권 문제와 자원개발 문제에 역동적으로 접근해 가고 있는 것이다. 한편, 한국과 일본이 1974년 체결한 한·일 대륙붕 남부구역 공동개발에 관한 협정(‘한·일 공동개발협정’)상의 소위 공동개발광구(‘제7광구’)는 동중국해의 중요한 대륙붕 개발광구지역중 하나이지만, 한국, 일본, 대만 그리고 중국의 복잡한 국제정치역학으로 인해 해양경계획정 혹은 다자간 공동개발협정을 체결하지 못하고, 1974년에 해양경계획정 없는 한국과 일본만의 공동개발협정을 체결하는 것으로 일단락되었다.
그러나 동 지역의 자원부존가능성이 매우 높다는 점, 한·일 공동개발에 대한 일본의 태도가 미온적이라는 점, 중국은 끊임없이 이 협정과 협정상의 공동개발광구지역을 인정하지 않고 있다는 점, 그리고 제7광구의 약 절반 정도가 한·중·일 대륙붕 개발수역으로 중첩된다는 점, 그리고 동 협정은 2028년 종료한다는 점 등은 이 협정 종료와 맞물려 동 지역에 관한 삼국간 영유권다툼 혹은 공동개발논의가 뜨겁게 전개될 것임을 시사한다. 더불어, 해양경계획정에의 국제법규는 기본적으로 당사국간의 합의에 기초하는데, 동북아 삼국 중 어떤 국가도 동 지역에 대한 영유권을 일정부분이라도 양보하거나 포기할 가능성은 매우 낮아 보인다. 그렇다면 제7광구 지역에 해양경계획정을 대신하여 또 다른 공동개발이 이루어질 가능성이 높다는 것을 암시한다.
사정이 이와 같다면, 향후 어떤 개발모델이 아국에 유리한지 미리 살펴보는 것이 추후 이 문제에 관한 국민적 이해와 전략적 외교 교섭을 위해 필요하다 하겠다. 그리하여 본고의 목적은 실리적 관점에서 위 제7광구에 적용될 공동개발모델을 전망하는 것이다. 이를 위해 먼저 대륙붕 공동개발에 관한 이론과 모델을 분석하고, 한·일 공동개발협정과 제7광구의 정치적, 국제법적 배경을 이해하고, 제7광구에 대한 동북아 삼국의 태도를 각 국의 선언과 입법례를 통하여 살펴보며, 향후 제7광구에 적용해볼 수 있는 공동개발모델을 삼자 혹은 양자간 공동개발로 경우의 수를 두어 전망하고자 한다. 향후 공동개발을 위한 한국정부의 과제와 이를 위한 정책적 제언은 마지막에 서술하도록 한다.
Ⅱ. 대륙붕 공동개발
기본적으로 대륙붕 공동개발은 국가간 중첩대륙붕의 관할권 다툼에 대한 국제법적 해결의 한 방법으로 이해된다. 합의에 도달하지 못한 경계획정문제를 해결하기 위해 당사국이 우선 생각해 볼 수 있는 것이 국제사법재판소의 판결을 받거나 국제중재재판을 받는 것이다. 그러나 보다 실리적인 해결책으로 당사국이 상호간 협정을 통하여, 혹은 재판부가 권고하여 당사국간 공동개발이 이루어지는 경우가 많다. 이하에서는 대륙붕 공동개발의 정의와 법적 근거, 그리고 유형별 특징을 본다.
1. 공동개발일반
1) 국제법적 정의
‘공동개발(Joint Development)’에 관한 확립된 법적 정의는 없으나 특정수역을 지정한다는 점, 자원의 탐사 및 채취, 그로 인한 이익의 합리적이고 공평한 배분을 목적으로 한다는 점, 그 자원은 주로 석유와 가스 그리고 탄화수소와 같은 해저광물자원을 대상으로 한다는 점은 그동안 많은 양자 혹은 다자간 공동개발협정에서 공통적으로 나타나고 있다. 또한, 양국간 해양경계선 혹은 가상 중간선에 매우 근접하여 인접국이 채굴활동을 할 경우, 바다 속 자원의 실질적 이동을 초래하므로 이 경우에 공동개발협정을 체결하기도 한다. 이 같은 공동개발을 체결하기 위한 전제조건은 일반적으로 (1) 자원의 공동개발이라는 특별목적을 위한 주권적 권리의 공식적인 합의, (2) 특수수역에 대한 명확한 합의, (3) 합의가 적용되는 자원에 대한 정의, (4) 수역의 활동을 규제하는 법률 및 관할권에 대한 정의, (5) 탐사활동 및 수익분배에 관한 조건의 정의 등이다.
2) 국제법적 근거
국제법상 공동개발협정의 법적 근거에 대한 명확한 규정은 없으나, 69년 북해 대륙붕 사건에서 국제사법재판소는, 만약 관련 국가들이 중첩수역의 경계획정에 합의하지 못한다면 그런 수역은 당사국간 합의에 의해 처리하고, 합의에 실패하면, “당사국들이 중첩 수역의 전부 혹은 일부에 대한 공동관할, 사용자, 개발에의 법원칙을 결정하지 못한다면, 공평하게(equally, unless they decide on a regime of joint jurisdiction, user, or exploitation for the zones of overlap or any part of them)” 나누어져야 한다고 판시한바 있다. 이는 일단 중첩수역의 경계획정을 합의하여 진행하되, 그 합의가 실패할 시, 공동개발할 수 있음을 의미한다.
또한, UN해양법협약 제83조 제3항에서 관계국은 최종합의에 도달함을 위협하지 않는 잠정약정을 체결하기 위한 모든 노력을 다해야 한다고 규정하고 있다. 여기서 잠정약정은 통상적으로 공동개발협정을 포함하는 개념으로 이해된다. 만약 관련국간 해양 경계획정을 규정하는 조약을 체결하고 다만, 그 일부로써 잠정적으로 공동개발약정을 체결한 경우라면 그 약정은 조약법에 관한 비엔나 협약 제25조를 준용할 수도 있을 것이다.
2. 공동개발모델
공동개발협정은 당사국의 정치·경제 제도, 자원개발의 민감도, 외교적 변수 등의 영향에 따라 다양한 모습으로 나타날 수 있다. 특히, 주권적 권리의 향유 주체, 공동위원회 혹은 공동운영기구의 권한과 독립성에 따라 다양한 형태의 모델이 존재하는데, 영국의 국제비교법 연구소(British Institute of international and Comparative Law)는 대표적인 것으로 의무적 합작투자모델(Compulsory Joint Venture Model), 초국가적 공동기구모델(Supra-National Joint Authority Model), 단일국 관리모델(Single State Managing Model)의 세 가지를 지적한 바 있다.
1) 의무적 합작투자모델
의무적 합작투자모델(Compulsory Joint Venture Model)이란 관련국이 공동수역에 대하여 각자 자국의 주권적 권리를 향유 하면서, 일정한 형식의 공동 운영방식과 수익배분구조를 추구하는 모델이다. 이러한 이해의 기반에서 관련국들과 석유회사와의 합작투자(Joint Venture)를 주요내용으로 한다. 그 석유회사는 협정 당사국의 회사일 수도 있고, 제3국의 회사일 수도 있다. 즉, 당사국이 주권적 권리를 보유하는 상황에서, 당사국들의 합의에 근거하여 운영자 내지 조광권자에게 개발권을 주는 방식이다.
이 경우에 공동운영을 위한 공동위원회를 구성할 수 있는데, 만약 중요한 사항에 있어 당사국간 합의가 이루어지지 않는다면, 그 위원회는 제 기능을 못한다는 단점이 있다. 대표적인 예는 후술할 1974년 한·일 공동개발협정(Korea-Japan Joint Development Agreement)이다. 제7광구에서 실질적인 탐사활동이 부진하지만, 한국정부만의 노력으로 이를 개선할 수 없는 이유는 바로 이런 모델 자체가 가지는 내재적인 한계와 관련 있다.
그 밖에 1974년 프랑스·스페인 협정(Convention between France and Spain), 1992년 말레이시아·베트남 양해각서(Memorandum of Understanding between Malaysia and Vietnam), 1993년 콜롬비아·자메이카 조약(Maritime Delimitation Treaty between Jamaica and Colombia), 1995년 아르헨티나·영국 공동 선언(Argentina-UK Joint Declaration), 1965년 쿠웨이트·사우디아라비아 협정(Agreement between Kuwait and Saudi Arabia) 등이 있다.
2) 초국가적 공동기구모델
초국가적 공동기구모델(Supra-National Joint Authority Model)이란 관련국이 그들의 주권적 권리를 공동개발을 위해 만들어진 초국가적 공동기구에 위임하는 모델이다. 따라서 이 모델을 실현하기 위해서는 관련국간의 매우 큰 신뢰가 요구되며, 협정 체결 후 공동개발구역에 대한 관련국의 자치권은 줄어들게 된다. 이 경우 그 공동기구는 법인격이 있고, 규제권한이 있으며, 공동개발과 관련한 복잡한 여러 임무를 수행한다. 따라서 운영자의 권한도 이 기구에서 나온다. 이런 점에서, 초국가적 공동기구는 공동위원회가 당사국 간의 합의가 없다면 다만 권고적 기능의 위원회로 존재했던 것과 그 권한행사에 있어 확연히 다르다.
그러나 이 모델은 일국이 자신의 주권적 권리를 제3의 기관에 이양하는 외관을 가지고 있어 국가주권원칙과 어긋나는 측면이 지적될 수 있다. 이와 관련해 69년 북해대륙붕사건에서 코레츠키(Koretsky) 판사는 반대의견에서 “공동개발이 대륙붕의 공동소유 내지는 특정 지역의 공동의 주권적 권리를 창출하지 못한다(Common exploitation does not create common possession of the continental shelf, or common sovereign rights in a given area).”고 판시한 바 있다. 그러나 실리적 관점에서 적지 않은 국가들이 이 모델에 따른 공동개발을 진행하고 있다.
대표적인 예로 1974년 수단·사우디아라비아 협정(Agreement between Sudan and Saudi Arabia), 1990년 말레이시아·태국 공동개발협정(Agreement between Malaysia and Thailand), 1989년 호주·인도네시아 티모르 갭 조약(Timor Gap Zone of Co-operation Treaty between Australia and Indonesia), 1993년 기니아 비쇼·세네갈 협정 및 95년 의정서(Guinea Bissau-Senegal Agreement and its 1995 Protocol) 등이 있다.
3) 단일국 관리모델
단일국 관리모델(Single State Managing Model)은 당사국간 법·제도적 조화와 양국간 협력에 필요한 최소한의 노력만 요하는 가장 단순한 형태의 공동개발협정이다. 이 모델에 의하면, 일국이 대표하여 공동개발구역의 자원을 개발하고, 상대국은 그 국가의 개발비용을 공제한 후의 일정 비율을 나누어 갖게 된다.
그러나 이는 상대국의 주권적 권리가 타국에 의해 행사된다는 점에서 문제점이 지적될 수 있고, 그런 이유로 특히 중첩수역이 뚜렷한 지역에서는 많은 국가가 꺼려하는 공동개발모델이다. 왜냐하면 법률적 권리를 가진다고 하더라도, 사실상의 관할권을 타국에 이양하는 상태를 받아들이기가 두렵기 때문이다.
대표적인 예로 1958년 사우디아라비아·바레인 협정(Agreement between Bahrain and Saudi Arabia), 1969년 아부다비·카타르 협정(Agreement between Qatar and Abu Dhabi) 등이 있다.
3. 소결
요컨대, 대륙붕 공동개발은 중첩하는 대륙붕의 경계획정문제를 합리적으로 해결하는 국제법적 해법이라고 하겠으며, 국제적 관행의 축적에 따라 점차 국제관습법화될 수 있을 것이다. 다만, 공동개발모델에 대해서는 보편적인 단일 모델을 상정할 수는 없고, 관련사정을 고려하여 사안별로 이해해야하는 만큼 여러 주변상황에 대한 충분한 이해가 필요하다. 따라서 동중국해에 있는 제7광구의 개발모델을 예측하기 위해서도 동북아 삼국의 상황을 이해하려는 노력이 선행되어야 함은 물론이다.
Ⅲ. 한·일 공동개발협정과 동북아 삼국의 태도
1. 한·일 공동개발협정의 배경
동중국해는 한국, 중국, 대만, 일본 연안에 둘러싸여 있는 반폐쇄해이다. 1970년대 이후 동 지역에 대해 각 주변국들은 자국의 대륙붕을 선언하기 시작했는데, 그 과정에서 인접국과의 지리적 거리가 좁은 수역에서는 자연히 그 영역범위가 중첩되게 되었다.
아래 <그림1>은 1970년대 초 한국, 일본, 대만이 주장했던 대륙붕수역을 보여준다. 이때 각국이 대륙붕 주장에 적용한 국제법원칙은 크게 육지영토의 자연연장원칙과 등거리/중간선에 입각한 중간선 원칙이었다. 문제는 동중국해의 지질학적 특성이었는데, 만일 동중국해 전체가 단일 대륙붕이었다면, 위 어떤 원칙에 의하든 같은 결과를 가져오기에 대륙붕 경계획정에 문제가 없었을 것이나, 현실은 그렇지 못하여 당시 각국이 주장하는 대륙붕은 서로 중복되는 부분이 있었고, 그 이후로 중첩하는 대륙붕을 어떻게 획정할 지는 확실히 매듭짓지 못한 채 현재에 이르고 있다. 이런 경우 국제법의 기본원칙은 당사국간의 합의에 의해 해결한다는 것인데, 문제는 일국은 자연연장원칙을, 타국은 중간선원칙을 고집할 경우, 결국 합의에 이르지 못하게 된다는 것이다. 이런 경우 관련국들은 주로 공동개발이라는 실리적 해결방법을 선택하곤 하는데 한·일 공동개발협정도 이런 배경에서 체결된 것이다.
<그림 1> 해저광구 분포(1972)
2. 한·일 공동개발협정의 내용과 특징
한·일 공동개발협정은 1970년대 동중국해의 해저석유개발에의 관심이 집중되면서 한·일 간 대륙붕 경계획정 문제는 일단 보류하고 석유개발만 규율하는 잠정적 협정으로, 50년간의 효력기간을 가진 대륙붕 공동개발에 관한 협정이다. 본 협정 체결 당시 한·일 양국은 모두 1958년 제네바 협약의 당사국이 아니었으므로, 이 협정은 당시의 일반국제법 즉, 국제관습법에 기초해 체결된 것으로 볼 수 있다.
협정은 한국의 대륙붕 관할주장 수역과 일본의 관할주장 수역을 공동개발구역으로 정하고, 그 공동개발구역을 또 몇 개의 소구역으로 구분한 후, 각 소구역을 양 당사국의 조광권자에 의하여 탐사 및 채취하도록 규정한다.
양 당사국의 조광권자는 당사국과 운영계약을 체결하고 한국과 일본 정부의 승인을 받은 다음 이 운영계약에 따라 탐사와 개발을 수행한다. 이 운영계약은 채취한 자원과 비용의 배분, 운영과 선정, 분쟁의 조정과 해결을 규정한다. 양국 조광권자들의 합의에 의하여 운영자가 결정되고, 그 운영자가 관계 소구역을 담당하여 인력 고용, 장비도입, 작업비용 지출 등 개발에 필요한 사항을 담당한다. 또한, 양국 간 공동위원회가 설립되나, 동 위원회의 권한은 공동개발에 필요한 조치나 문제발생시 해결방안을 양국 정부에 권고하는 것에 그치므로 사실상 협정 시행상의 접수, 권고의 의무를 담당할 뿐이다. 요컨대, 한·일 공동개발은 당사국이 주권적 권리를 보유하는 상황에서, 당사국간의 합의에 근거하여 운영자 내지 조광권자에게 개발권을 주는 방식으로 이는 전술한 개발모델 중 의무적 합작투자모델이라 하겠다.
<그림2> 공동개발 광구(1974)
한편, 한·일 공동개발협정은 발효된 지 30년이 넘었지만, 아직까지 상업적 가치가 있는 석유의 생산은 이루어지고 있지 않다. 유망구조가 발견되어도 일본의 소극적 자세로 공동시추에 성공하지 못하고 있다. 이는 운영상의 합의가 이루어지지 않기 때문으로, 당사국간 합의를 전제로 하는 의무적 합작투자모델의 내재적 한계를 보여준다.
그럼에도 불구하고 이 협정은 두 가지 중요한 기능을 수행하고 있다. 첫째는, 50년간의 효력 기간 동안 대륙붕 경계획정에 관한 한·일 양국의 마찰과 긴장을 제거해 주는 실질적인 기능을 수행한다는 것이고, 두 번째는, 협정이 종료하더라도 합의에 기초해서 50년이라는 기간 동안 쌓인 관행자체는 분명 역사적, 관습법적 기초를 형성한다는 것이다.
3. 동중국해 대륙붕과 제7광구에 관한 동북아삼국의 선언 및 입법례
1) 한국
1945년 트루만 선언 이후, 한국은 1952년 1월 당시 이승만 대통령의 평화선 선언을 통하여 대륙붕과 그 상부수역의 생물 및 무생물 자원에 관한 보호, 보존 및 이용을 위해 한반도와 도서연안에 인접한 해붕의 상하에 대한민국의 주권을 선포하였다. 동 선언은 영해의 확장을 의미하는 것은 아니지만, 대륙붕에 관해서는 자원의 보호, 보존 및 이용을 위한 관할권 및 통제권을 선포한 것이라 볼 수 있다. 그러나 1970년까지 한국정부는 동 선언에 입각한 어떠한 실질적인 조치도 취하진 않았다.
1969년 UN ECAFE/CCOP의 동중국해의 대륙붕에 다량의 자원이 매장되어 있을 가능성이 높다는 에머리 보고서(Emery Report)가 나온 후, 한국은 1970년 1월 해저광물자원개발법을 제정하였고, 동년 5월 동법시행령을 공포하면서 7개의 해저개발광구를 설정하였다.
한국은 중국이나 일본과 달리 대륙붕에 관한 국내법을 별도로 제정하지는 않았다. 다만, 1996년 배타적경제수역법을 제정하였고, 타국과의 중첩수역에 대해서는 “국제법을 기초로 관계국과의 합의에 따라 획정한다.”는 규정과, “배타적 경제수역에 있어서의 권리는 대한민국과 관계국간에 별도의 합의가 없는 경우 대한민국과 관계국의 중간선 외측수역에서는 이를 행사하지 아니한다.”는 규정을 두고 있다. 이는 일률적인 중간선 원칙을 배제한, 국제법 기초 위에서 관계국과의 합의에 따른 경계획정 원칙이라고 할 것이다.
한편, 동중국해의 대륙붕 주장에 대한 한국의 기본 원칙은 자연연장원칙에 근거한다. 이는 중국과 같다. 그러나 중국은 동중국해 대륙붕이 중국대륙에서부터 발달하는 것으로 보는 반면, 한국은 중국대륙과 한반도에서부터 발달하는 대륙붕으로 보고 있어 양자는 차이가 있다.
2) 중국
중국은 대륙붕 관할 주장에 일찍부터 박차를 가했던 대만과는 달리 6,70년대에는 상대적으로 소극적 태도를 보였다. 대륙붕에 대한 중국의 입장은 1973년 7월 UN 총회의 “국가관할권 밖에 있는 해저 및 해상의 평화적 이용에 관한 위원회”에서의 다음과 같은 중국 측 제안에서 나타난다.
“ ... 대륙붕이 육지영토의 자연적 연장이라는 원칙에 입각하여, 연안국은 특수한 지질학적 상황을 고려하여 합리적으로 영해와 배타적 경제수역을 넘어서는 배타적인 관할권을 가진 대륙붕의 한계를 정할 수 있다. 그런 대륙붕의 최대한계는 당사국들 간의 협의를 통해 정해질 수 있다.... 연안국은 대륙붕의 효율적인 관리를 위해 필요한 모든 법률과 규정을 제정할 수 있다.”
1982년 중국은, 해저석유자원개발의 외상기업과의 협력에 관한 중화인민공화국규정(Regulations of the People's Republic of China on the Exploitation of Offshore Petroleum Resources in Cooperation with Foreign Enterprises)을 제정하여 해저석유자원개발을 위한 합작투자와 개발활동에 관한 법규를 정비하였다. 이에 기초해 북부 광구(Northern Acreage)와 남부 광구(Southern Acreage)를 개발했다. 이러한 중국의 북부 광구의 일부가 1971년 한국이 선포한 해저개발광구 중 제4광구와 중복되고 있다.
1998년 6월 중국은 ‘배타적경제수역및대륙붕법(中华人民共和国专属经济区和大陆架法)’을 제정하여 배타적 경제수역은 영해기선에서 200해리까지로 하고 대륙붕은 중국 육지영토의 전부가 중국 영해 이원으로 자연적으로 연장되어 대륙변계의 외연까지 뻗어나간 해저 구역의 해저와 그 하층토로 하며, 그 외연이 200해리에 미치지 못할 경우에는 200해리까지 확장한다고 규정하고 있다. 또한 중첩수역 및 중첩대륙붕에 있어서의 해양경계는 국제법 기초위에서 그리고 형평의 원칙에 따라 합의를 하여 결정한다고 규정하고 있다. 여기서 “국제법 기초위에서” 또는 “합의를 하여” 라는 문구는 1982년 UN해양법협약 제74조와 제83조의 각 1항에서 언급된 바 있어, 중국이 사실상 해양경계획정에 관한 국제관습법을 따르고 있다고 보는 시각이 있다. 한편, 중국은 대륙붕의 탐사와 천연자원개발을 위하여 대륙붕에 대하여 주권적 권리를 행사한다고 규정하였다. 요컨대, 중국의 대륙붕 경계획정에 관한 기본 원칙은 형평의 원칙이라고 할 수 있다.
중국의 이런 원칙은 동중국해에서는 자연연장원칙으로 나타난다. 그리하여 중국 육지영토가 중국 영해 이원으로 자연적으로 연장된 대륙변계의 외측기준으로 오키나와해구를 주장한다.
3) 일본
기본적으로 일본은 “연안해저지역의 경계획정에 관한 원칙” 및 “개정대륙붕 조문안” 등을 통하여 수심에 상관없이 연안으로부터 200해리의 거리기준을 대륙붕의 범위로 적용할 것을 주장하고 있다. 역사적으로는, 일본은 58년 제네바협약상의 대륙붕 관련 규정이 자국에 불리했기에 동 협약의 레짐을 부인해왔다. 그러나 1960년대 후반부터 대륙붕의 광물자원과 관련하여 연안국의 대륙붕에 관한 권리를 인식하기 시작했다. 그리하여 1969년 일본정부는 4개 민영 기업들에 4개 광구 설정을 허락하고 광업권을 인정했으며, 그 후 광구의 수와 규모는 점차 늘어났다.
한편, 1996년 일본은 ‘배타적경제수역및대륙붕에관한법’을 제정하고, 동법에 따라 대륙붕을 선언했다. 대륙붕의 범위에 관하여는 기선으로부터 200해리까지의 수역으로 범위를 정했고, 이는 일본의 배타적 경제수역의 범위와 같다. 다만, 중첩대륙붕의 처리에 관하여 일본은 기선으로부터 200해리 선을 초과하는 경우에는 중간선(일본과 타국 간 중간선을 대신할 합의된 선이 있는 경우에는 그 선)까지의 수역으로 한다고 규정하고 있다. 요컨대, 일본의 대륙붕 경계획정에 관한 기본 원칙은 중간선 원칙이라고 할 수 있다. 이는 동중국해에서의 중첩대륙붕에 대해서도 또한 같다.
4. 소결
동중국해에 있어서는 각국이 대륙붕 경계획정에 원용하는 법원칙은 한국은 중국대륙과 한반도에서부터 발달한 육지의 자연연장원칙, 중국은 중국대륙으로부터 발달한 자연연장원칙, 일본은 중간선원칙을 주장하며 서로 충돌하고 있어, 쉽게 경계획정이 이루어지지 않았던 것이다. 이는 현재까지도 확정되지 않은 문제로 남아있다. 사정이 이와 같기에 문제 지역별로 당사국간 공동개발을 추진하거나 다자간 공동개발을 통하는 등 양자 혹은 삼자 간 공동개발을 예상해 볼 수 있다.
Ⅳ. 제7광구에서의 공동개발 전망
1. 논의의 필요성
2028년 한·일 공동개발협정이 종료하면 동중국해의 제7광구가 위치한 수역 중 상당부분이 어떤 국제적 관할약정도 없는 한·중·일 삼국의 대륙붕 중첩수역이 된다. 다시 말하면, 1970년대처럼 중첩하는 관할에 관련국들이 분명한 경계획정에의 합의 내지는 공동개발합의가 존재하지 않게 되는 상황이 다시 도래하는 것이다.
각 국이 대륙붕자원개발에 열을 올리는 가운데 정해지지 않은 동중국해 삼국 중첩대륙붕 관할수역에 어떻게 대응할지는 확실히 알 수 없으나, 크게 두 가지로 해법이 전망된다. 하나는 한·중·일 삼국의 대륙붕 경계선을 정하는 것이다. 그렇게 되면, 각자 자국 대륙붕에서 자원개발을 할 수 있을 것이고, 만약 경계선 상에 자원이 걸쳐있다면 그러한 수역별로 관련국이 합의하여 광상을 단일화(Unitization)하는 공동개발 정도만을 추진하면 될 것이다. 또 다른 하나는 삼국경계선을 정하지 못하고 대신 동 수역에 양자 혹은 삼자간 공동개발을 추진하는 것이다.
앞에서 살펴봤듯이, 삼국이 그들의 대륙붕 경계를 정하는 문제는 결코 쉬운 문제가 아니다. 기본적으로 대륙붕 경계획정을 위한 법원칙, 어떤 섬을 기점으로 정할지의 문제 등 서로 양보하기 어려운 요인들이 많기 때문이다. 서론에서 언급했듯이 이 글은 실리적 관점에 기초하고 있다. 이 문제를 대하는 동북아 삼국의 태도 또한 대부분 국제법 이론 혹은 그 대안으로서의 관행을 최대한 자국에 유리하게 적용하는 것이다. 이하에서는 삼국이 공동개발을 추진하는 경우를 상정하여 향후 공동개발의 모습을 앞서 언급한 세 가지 모델을 중심으로 전망하고자 한다.
2. 한·중·일 삼국간 공동개발
1) 공동개발에 협력할 의무가 존재하는가?
이미 살펴봤듯이, 69년 북해대륙붕 사건에서 국제사법재판소는 중첩수역이 존재할 경우 관련국에 공동개발을 권고하고 있다. 또한, 현재 삼국은 모두 UN 해양법협약의 당사국으로서, UN 해양법협약 제83조 제3항을 통해 대륙붕 경계획정의 최종합의에 대한 잠정조치로 공동개발을 추진할 수 있다. 더불어 UN 해양법협약 제123조는 반패쇄해 연안국의 협력의무를 부과하고 있다. 다만, 동조는 석유나 가스 같은 해양무생물자원에 대한 명시적인 언급이 없어 동조의 네 가지 행위의무를 열거사항으로 볼 것인지, 예시사항으로 볼 것인지가 문제되는바, 이에 대한 일치된 견해는 존재하지 않는다. 비록 제123조의 협력의무는 훈시규정의 형태로 조문화되어 일반적인 법적 의무로 볼 수는 없고 또 무생물자원에의 언급은 없지만, 생각건대, 해양무생물자원을 함께 생각하여 이해하는 것이 입법취지에 맞는 해석일 것이다. 한편, 중첩수역의 석유 및 가스에 관한 공동개발의 여러 국제사례를 통하여 국가가 공동개발협정을 체결할 국제관습법상의 규범이 확립되어 간다고 보는 견해도 점차 논의가 활발해 지고 있다.
요컨대, 현재까지는 삼국이 양자 혹은 삼자 간 공동개발을 체결한 명시적인 국제법적 의무가 있다고 말하기는 어렵다고 하겠다. 오히려 분쟁을 피하고 실리적으로 자원을 개발한다는 실리적 관점에서 관련국들이 합의에 의해 공동개발을 진행하는 것으로 이해하는 것이 국제법적 현실에 조금 더 가깝다고 하겠다.
2) 공동개발구역의 범위
삼자간 공동개발의 문제에 있어 가장 먼저 문제되는 것은 어디서부터 어디까지를 삼자간의 공동구역으로 규정할 것인가 하는 공동개발구역의 범위문제이다. 이는 분명 동중국해 삼국의 EEZ 경계획정과의 조화 문제로도 이어질 것인데, EEZ 경계획정의 경우 자연연장이라는 개념이 없고 국가간 EEZ 중첩시 중간선 원칙을 따르므로, 한국 주장 수역이 대륙붕에 비해 현저히 줄어들게 된다. 그러니 우리로서는 대륙붕과 EEZ의 단일경계선은 배척해야 함은 물론이다.
다행히 이미 체결된 한·일 공동개발협정은 한·일간 중첩수역의 문제에 대해 양국이 한발씩 물러서서 공동개발하자는 것으로, 50년간 관행으로 양국이 이를 지켜져 왔다는 것은 추후 동지역에 삼국간 공동개발 논의 시 쉽사리 무시할 수 있는 요인은 아니다. 따라서 한국은 추후 협상과정에서 그 부분을 강조해야 할 것이고, 그리하여 제주 남쪽으로 중국과 일본이 자국 대륙붕이라고 주장하는 수역에 제7광구가 뻗어나가 중첩되는 수역 전부에 대해 삼자간 공동개발을 추진하는 것이 한국의 전략이 된다.
3) 각 모델에 따른 전망
삼국이 어떤 모델의 공동개발을 진행하는가에 따라 추후 개발상황이나 분쟁해결의 판도는 달라질 것이다. 첫째, 의무적 합작투자모델로 공동개발을 진행하게 되면, 현재 제7광구에 적용되는 한·일 대륙붕 공동개발과 비슷한 상황이 초래될 가능성이 있다. 왜냐하면 전술한 바와 같이, 한·일 공동개발협정은 협정 시행에 있어 문제의 해결수단으로 공동위원회(제24조)를 두지만, 위원회의 기능은 문제를 접수하고 이를 당사국에 권고하는 것에 국한되며(제25조), 협정이행과 당사국간 분쟁은 일차적으로 외교경로를 통하여 해결되는 구조이다(제26조). 따라서 외교채널에 장애가 발생하거나 원활한 조정이 이루어지지 않는다면 실질적인 공동개발이 속도감 있게 진행되지 않는다. 물론 공동위원회의 구성과 기능, 문제해결수단과 관련한 조항을 어떻게 만드느냐에 따라 일정부분 조건이 달라질 수 있지만, 당사국이 주권적 권리를 가지고 그 합의에 의해 개발권자가 정해지고 운영계약이 체결되는 것이 이 모델의 특징이므로, 공동개발협정은 체결했지만 운영과정에서 합의도출이 안된다면, 실질적인 개발은 더디게 진행될 우려가 있다. 그렇지만 한국입장에서 보면, 삼국간 민감한 해역에서 중국과 일본이라는 강대국들과 불필요한 마찰과 긴장을 줄여준다는 측면이 있고, 추후 아국에 유리한 국제법 논리를 개발할 시간적 여유를 줄 수 있으며, 협정은 그 자체로 사실상(de facto)의 관행을 형성하는데 기여하므로 적어도 삼국공통의 해역으로 추후에라도 권리주장을 할 수 있게 되는 이점이 있다.
둘째, 초국가적 공동기구모델의 경우다. 이 모델은 실리적 관점에서 중첩수역의 석유자원을 개발하는 최적의 모델이 될 수 있다. 삼국이 초국가적 공동기구를 두고 실질적인 권한을 모두 위임하게 되면, 외교적 마찰이나 기타 개발협력에 장애를 줄 수 있는 외부적 변수를 최소화할 수 있기 때문이다. 한국 입장에서 보면 이 모델은 다른 모델보다 협정기간 중 긴장이나 불안요인이 적다는 이점이 있다. 그러나 이 모델은 체결되기 前단계에 많은 노력이 요구된다. 단순히 영유권의 문제와 자원개발의 문제를 양분해서 영유권 분쟁을 뒤로 미루고 대신 자원개발을 통해 실질적 이해를 도모한다는 관련국간의 공동의 이해만으로는 불충분하다. 공동운영과정에서 발생할 수 있는 운영상의 마찰은 그 근본적 이유가 국가의 영유권 욕심에 기인하기 때문이다. 따라서 이 모델이 성공하기 위해서는 기본적으로 관련국 모두가 협정기간동안 공동개발구역을 자국의 바다가 아닌 삼국 모두의 바다 혹은 별개의 공간이라고 인식하는 자세가 필요하다.
사실 한·중·일 삼국은 역사적으로 통합을 꾀하기 보다는 서로 경쟁하면서 발전해온 국가들이라는 특징이 있다. 그랬기에 2000년대 초 한·중·일 에너지 공동기구 설립과 같은 한국 측 제안이 제대로 실현되지 못했고, 각국이 중동지역 등 산유국들과 개별적으로 협력하는 방법으로 에너지 전략을 추진해오고 있는 것이다. 그러나 현재 그리고 미래의 에너지자원관리 측면에서 삼국 모두 에너지자원 확보를 위해 협력해야 한다는 점을 인식하고 있다. 이와 관련해 지난 해 중·일간 가스전 공동개발합의는 동중국해에서 양국이 실리를 위해 협력할 수 있다는 것을 보여준 상징적인 사례이다.
셋째, 단일국 관리모델이다. 만약 삼국 대륙붕의 가상 경계선이 명백히 한 국가 쪽으로 기울었다면, 나머지 국가들의 합의에 따라 개발은 한 국가가 담당하고 나머지 국가들은 개발이익에 지분참여 하는 방법으로 진행될 수도 있을 것이다. 그러나 오키나와 해구에 대한 입장이 다르고, 설혹 공동개발 논의에 도달하더라도 이 모델은 상대국의 주권적 권리가 타국에 의해 행사된다는 점에서 사실상의 관할권을 타국에 이양하는 형태가 되어 합의를 도출하기가 쉽지 않을 것이다. 특히, 일본과 중국은 자국 해양영토 확장에 많은 노력을 쏟고 있어 양국 모두 받아들이기 어려운 모델이다.
3. 양자간 공동개발
1) 개관
삼국의 주장수역이 중첩하는 있는 수역이기에 삼자가 아닌 양자 공동개발은 어떤 식으로든 나머지 한 국가의 강력한 항의가 뒤따르게 될 것이다. 더욱이 삼국 모두 상호간 외교관계가 성립되어 있고, UN해양법협약 가입국이며, 동중국해의 자원개발에 국가정책으로서의 상당한 무게를 두고 팽팽히 대립하고 있기 때문에 양자 협정의 가능성은 그리 높다고 할 수 없다. 특히, 한·일간 공동개발의 경우 한국입장에서는 협정 연장이 불리할 것이 없으나, 일본이 합의하지 않을 가능성이 높아 협정이 연장되리라 확신할 수 없다. 오히려 이제까지 일본이 보여준 공동개발의 소극적 태도로 판단건대, 한·일 공동개발 협정은 연장되지 않을 것으로 보인다. 한·중간 공동개발의 경우는 일본이 차지하는 수역의 범위로 보아 일본을 배제한다는 것은 현실적으로 불가능하다. 이하에서는 중·일간 공동개발 시나리오를 중심으로 전망해본다.
2) 중·일간 공동개발
지난 2008년 6월, 중국과 일본 양국은 츈사오(일본명 ‘시라카바’) 유전의 공동개발과 룽징(일본명 ‘아스나로’) 남부해역의 공동탐사에 합의했다. 이중 중국이 이미 개발 중인 춘샤오유전에 관하여는 일본 법인이 중국 법률에 따라 출자하여 그 비율에 따라 이익을 배분하는 것이며, 룽징유전에 있어서는 한국과 중국의 경계선이 되는 중간선과 한·일 공동개발구역에 근접해 있다는 점을 고려하여, 이 유전의 남부 수역을 중·일 양국이 공동으로 탐사하는 것으로 합의하였다.
이는 중국과 일본 모두 주권문제는 일단 유보하고, 공동개발을 추진하자는데 이해를 같이 한 사례로 풀이되는데, 이 같은 이해가 더욱 강화된다면 향후 두 나라의 협력 범위와 대상지역은 더욱 늘어날 것이다. 특히, 중국 측이 일본에 제안한 것으로 알려진 양국간 공동개발구역이 현재의 제7광구 지역과 지리적으로 매우 근접하고 있다. 이와 관련하여 차후 제7광구 지역의 가장 우려되는 공동개발 시나리오 중 하나는 한국을 배재하고, 중국과 일본 양국이 공동개발을 체결하는 것이다. 물론 이 경우에 제7광구 전 지역을 협상 수역으로 할 수는 없을 것이며, 체결된다면 제7광구의 남서쪽 경계선 일대이거나 제7광구 중 일부 남측지역을 대상으로 할 공산이 크다. 이는 삼국 권원이 중첩되는 접합지점(Tri-Junction)에 대한 합의나 기타 관련 사정을 고려해서 이루어질 것이다.
중·일 양국이 채택할 공동개발모델에 관하여는, 공동개발협정은 기본적으로 해양영유권과는 별개로 취급되는 협정이기는 하지만 단일국 관리모델은 일국이 개발을 담당하므로 개발의 주도권과 향후 경계획정문제에도 유리한 위치를 점하는 상황이 야기될 수 있는 측면이 있어 중·일 양국 모두 쉽게 이 모델을 택하지는 않을 것으로 보인다.
<그림3> 중·일 동중국해 가스전 공동개발구역
「해양수산동향」, 제1275권(2008), p.4.)
(출처: 연합뉴스, 2008. 6. 16; 김경신, “중·일 동중국해 가스전 공동개발의 의미와 시사점,”
「해양수산동향」, 제1275권(2008), p.4.)
한편, 의무적 합작투자모델은 양국이 군사문제, 해상수송문제, 관련 국내법의 정비문제, 기타 외교적 실리문제 등을 넘어서는 실질적 자원개발이라는 목표가 뚜렷하고, 양국 모두 배분비율과 구조에 만족한다는 전제하에 힘을 발휘할 것이다. 이 경우에 공동운영을 위한 공동위원회가 만들어질 수 있는데, 만약 중요한 사항에 있어 양국간 합의가 원활히 이루어지지 못한다면, 위원회는 제 기능을 못할 가능성이 크다. 이렇게 되면 현재 한·일 대륙붕 공동개발과 같은 부진한 상황이 연출될 수 있다.
가장 우려되는 상황은 중·일 양국이 초국가적 공동기구모델을 채택하는 경우이다. 이 모델은 당사국 정부의 자치권은 줄어들고 협정상의 운영기관이 법인격을 가지며 실질적인 개발활동을 수행하므로, 의사결정이 신속하고 또한 그 권한 행사에 있어 한국의 외교적 의사표시는 힘을 발휘하기 힘들어진다.
4. 소결
어떤 경우든 단일국 관리모델은 해양주권경쟁으로 인해 실현가능성이 매우 낮다. 의무적 합작투자모델의 경우는 공동위원회의 권한과 기능이 사실상 운영과정과 문제해결에 있어 권고적 역할을 할 뿐이므로 실질적인 개발에는 어려움이 있다. 반면, 체결이 힘들기는 하지만, 한국에 가장 유리한 상황은 삼국이 초국가적 공동기구모델을 택하는 것이다. 이를 위해서는 이미 1990년대 이래 석유전쟁을 벌이고 있는 중·일 양국을 한국이 삼국 논의의 장으로 끌어들여 문제되는 사안별로 논의하는 노력이 필요하다. 한편, 가장 우려되는 시나리오는 중·일 양국의 초국가적 공동기구모델이다. 이상의 논의를 정리하면 아래표와 같다.
중·일간 공동개발협정
한·중·일간 공동개발협정
의무적 합작투자
모델
공동위원회의 권한과 기능에 주목해야 함.
중·일간 실질적 협력이 전제되지 않는다면 한·일 공동개발협정과 같은 미온적 결과가
예상됨.
당사국이 주권적 권리를 가지고 합의에 의해 개발권자가 정해지는 유형.
운영상 중요결정은 삼국 합의에 의함.
삼국 외교관계에 영향을 받음.
초국가적 공동기구모델
중·일간 외교마찰의 영향을 덜 받게 됨.
한국으로서는 가장 우려되는 상황임.
초국가적 공동기구가 관리운영주도.
협정기간 중 긴장이나 불안요인이 적음.
삼국 외교관계에 큰 영향을 받지 않음.
단일국 관리모델
중·일간 해양주권경쟁으로 인해 실현가능 성이 적음.
관리국에 사실상의 관할권을 이양하는 유형임.
실현가능성 낮음.
대응방안
공동개발구역의 범위가 제7광구의 남측일 부에서만 진행될 것임.
강력한 항의가 필요함.
초국가적 관리운영모델이 한국에 가장 유리.
한국 주도의 삼국협의체 구성노력이 필요함.
<표1>당사국과 모델에 따른 각 경우의 전망
Ⅴ. 결론 및 제언
74년 한·일 공동개발협정은 자연연장설이라는 당시 국제판례를 원용하여 한국에 유리하게 범위가 설정된 협정이다. 그리고 삼국간 EEZ경계획정의 경우는 대륙붕 경계획정에 비하면 동중국해에서 한국의 관할수역이 상당히 줄어들게 될 것이다. EEZ와 대륙붕 단일 경계논의는 존재의 평면을 달리하는 것으로 주장해야 하겠지만, 한·일 공동개발협정 종료 후 삼자간 공동개발 논의에 있어 시간을 길게 가지면, 한국에 유리할 게 없는 상황이다. 실리적 관점에서 한국에 가장 유리한 것은 한·중·일 삼국이 중첩하는 대륙붕에 대한 공동개발을 추진하는 것이다. 그러기 위해서는 미리 시간을 두고 한국정부가 적극적으로 삼국간 동중국해 대륙붕공동개발 논의를 주도해야 한다. 이와 관련하여 삼국합의체를 구성하는 것이 중요하다.
이와 관련한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 중국이나 일본에의 대륙붕 주장에 대한 대응은 기본적으로 해저지질학적 증명에 의존해야 한다. 또한, 동중국해 대륙붕이 중국대륙과 한반도에서부터 발달한 것이란 주장을 하기 위해서도 그에 따른 과학적 근거를 제시해야한다. 따라서 이런 해양지질조사부분에 대한 심도 깊은 연구와 조사가 필요하다. 이는 한국이 동중국해 중첩대륙붕에 대한 당당한 이해관계자이며 협상대상자가 될 자격을 가졌다는 것을 증명하는 문제와 연결되기에 매우 중요하다.
이와 관련하여 주목해야할 점은 한국과 일본은 2009년 5월 12일까지 UN산하 대륙붕한계위원회(Commission on the Limits of the Continental Shelf)에 대륙붕 경계 확장에 관한 관련 서류를 제출하게 되어 있다는 것이다. 한국의 경우 대륙붕 연장을 추진할 수 있는 곳은 제7광구가 속한 제주도 남쪽의 동중국해 해역이다. 제출한 문서는 관련국의 동의를 얻어야 심사에 들어갈 수 있는데, 한국의 경우 일본이 반대하고 있어 어려움이 있다. 그러나 절차상의 어려움이 있다고 하여, 동 지역의 해양과학조사 자체를 태만히 해서는 안 될 것이다.
둘째, 포괄적인 협력이 아니라 개별적인 접근으로 시작해야 한다. 구체적으로 그리고 사안별로 접근하여야 성과를 얻을 공산이 크다. 생물자원문제, 에너지문제 등을 일관적으로 해결하려고 하기보다는 분리시켜야 한다. 공동개발구역의 범위도 가능한 최소화시키는 노력이 필요하다. 역사적으로 영토 문제에 있어 한·중·일 삼국이 협력을 달성한 예는 많지 않았다. 오히려 서로 경쟁하거나 제3국을 이용한 세력균형을 통해 발전해왔다. 그러나 삼국은 국제소송 등 극단적인 상황을 만드는 것보다는 합의를 통한 공동개발이 훨씬 실리적이라는 점을 분명히 인식하고 있고, 이를 위한 논의가 필요함을 느끼고 있다. 단 자국의 이익에 따라 개별적으로 접근하는 형상이므로 사안별로 접근하는 노력이 필요하다. 예컨대, 중국과 공동으로 일본에 요구해야 할 성질의 것은 한·중간, 일본과 공동으로 중국에 대응해야할 것은 한·일간 협상을 진행할 필요가 있다.
셋째, 궁극적으로 동중국해 대륙붕의 공동개발을 위한 삼국 협의체를 구성하도록 유도하여야 한다. 동중국해 대륙붕을 놓고 중국과 일본이 총성 없는 석유전쟁을 벌이는 이유 중 하나는 분쟁의 합의점 모색을 위한 협의체가 없다는데 기인한다. 어업협력의 경우, '국제해양탐사이사회(ICES)', '북동대서양어업위원회(NEAFC)', 그리고 '국제발틱어업위원회(IBSFC)'와 같은 다자간 지역기구가 있다. 특히, 북동대서양어업위원회는 법인격을 가지며 각 체약국으로부터의 2명의 대표자로 위원회를 구성하는데, 권고사항이 구속력을 가질 경우 체약국은 후속조치로서 국내에서 적당한 조치를 채택하며 필요한 입법조치를 취한다. 동중국해에 있어서도 삼국 중첩 대륙붕 문제에 대한 협의체가 일정한 틀을 만들어 기능할 수 있어야 할 것이다. 이런 협의체는 추후 발전하여 삼국 공동개발협정에 의한 초국가적 공동기구가 될 수도 있을 것이다.
1996년 한·중·일 삼국이 유엔해양법협약에 가입한 이래 해양경계획정을 위해 한·일간 9차례 이상, 한·중간 14차례 이상 회담을 했으나 현재까지 뚜렷한 진전은 없는 상태이다. 동중국해 우리의 제7광구 해역에 필요한 것은 해양경계획정이 아니라 삼국간 공동개발이라는 것을 인식할 필요가 있다. 이제는 삼국간 공동개발을 논의할 때다.
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[이상 인터넷 자료는 2009.4.13 최종 검색]