- 아시아해적퇴치협정을 중심으로 -
【논 문】
아시아 해적퇴치레짐 개관
- 아시아해적퇴치협정을 중심으로 -
Overview of Anti-Piracy Regime in Asia
- Focus on ReCAAP Agreement -
홍종완*
(Hong, Jong-Wan)
< 차 례 >
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 아시아해적퇴치협정 일반
Ⅲ. 아시아 해적퇴치레짐 탄생 후 해적행위
Ⅳ. 아시아 해적퇴치레짐의 평가
Ⅴ. 맺음말: 향후 발전방향
주 제 어: 해적, 해상무장강도, 아시아해적퇴치협정, 정보공유센터, 전담연락창구, 능력배양, Piracy, Armed Robbery against Ship, ReCAAP Agreement, Information Sharing Center (ISC), Focal Point, Capacity Building.
"The efforts of the countries party to the ReCAAP agreement to work together is a fine example of the advantages achieved through regional cooperation. The positive results seen in the reduction of attacks to ships speak for themselves, and serve well as an incitement to countries in other regions with maritime security challenges to adopt the ReCAAP model."
- Mr. Carsten Melchiors -
Secretary-General, Baltic and International Maritime Council
Ⅰ. 머리말
아시아해적퇴치협정이란 “아시아에서의 해적행위 및 선박에 대한 무장강도행위 퇴치에 관한 지역협력 협정(Regional Cooperation Agreement on combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia)”을 지칭하며, 동 협정에 따라 설립된 정보공유센터(Information Sharing Center)는 선박의 기국에서 수신한 해적행위 등의 정보를 회원국에 신속히 전달하여 해적발생 연안국이 해적퇴치에 적극 나서게 하는 역할을 담당하고 있다. 이에 따라 아시아 각국은 해상에서 발생하는 해적행위 내지 무장강도행위에 공동으로 대처하는 국제공조체제를 구축하게 되었고, 구체적으로는 국가별 전담연락창구(Focal Point)와 정보공유센터를 통한 정보공유, 해적퇴치 능력배양, 그리고 해상안보를 위한 협력확대를 통하여 아시아 해적퇴치레짐을 형성하고 있다. 그러나 동 협정과 협정상의 운영기구의 역할과 운영과정에는 몇 가지 문제점도 있다. 비근한 예로는 아시아 지역의 해적행위가 가장 빈발한 곳이 인도네시아와 말레이시아 인근 해역임에도 정작 말레이시아와 인도네시아가 동 협정에 비준하지 않았다는 점, 적용대상 수역에 해적과 해상테러리즘과의 연계가능성에 대한 대책이 부재하다는 점, 그리고 선박보안경보시스템(Ship Security Alert System: SSAS)의 메커니즘이 신속한 정보공유를 방해한다는 현실적인 측면이 문제점으로 지적될 수 있다.
이에 본고는 2006년 말부터 본격적인 시행에 들어간 아시아해적퇴치협정과 정보공유센터의 과거와 현재를 객관적으로 조망하고, 향후 아시아 해상안보의 종합정보망으로서의 발전방향을 간략히 제시하고자 한다.
Ⅱ. 아시아해적퇴치협정 일반
1. 체결배경 및 기본원칙
1) 협정의 체결배경
아시아 각국에 있어, 해적행위는 오랫동안 해상운송의 장애요인이 되어왔다. 특히, 중동과 아시아를 오가는 선박은 지리적으로 말라카 해협과 싱가포르 해협을 통과해야 하는 현실적인 측면과 1997년 아시아 외환위기 이후, 해적행위가 날로 조직화․흉악화 되고 있어 안보를 위한 조치가 시급히 필요하다는 측면이 부각되어 2000년 들어 해적피해방지를 위한 국제공조 및 협력의 공감대가 형성되고 있었다.
이런 상황에서, 일본의 오부치 게이조 전 총리가 1999년 최초로 해적 및 해상강도퇴치에 관한 지역협력 협정을 제안하였고, 이 후 아시아 각국의 관련 부처, 국제해사기구, 각국 선주협회 등이 참가하여 2000년 “선박에 대한 해적 및 무장강도 퇴치에 관한 모든 해사 관련 정부 및 민간단체 국제회의(International Conference of All Maritime Related Concerns, Both Governmental and Private, on combating Piracy and Armed Robbery against Ship: ’아시아해적퇴치회의‘)”가 동경에서 두 차례 개최되었다. 동 회의에서 각국이 해적퇴치에 서로 협력할 것을 선언한 ‘동경선언(Tokyo appeal)’, 구체적 내용을 담는 ‘표준행동계획(Model Action Plan)’, 및 각국의 해상경비기관에 의한 대책조치를 종합한 ‘아시아 해적대응대책 2000(Asia Anti-piracy Challenges 2000)’을 만장일치로 채택하게 되었고, 이는 아시아해적퇴치협정의 기초가 되었다. 그리하여 동 협정이 2004년 11월 11일 동경에서 채택되었고, 그 후 인도네시아와 말레이시아를 제외한 14개 국가의 비준을 얻어 2006년 9월 4일 발효되었다.
2) 기본원칙
아시아해적퇴치협정 전문은, 동 협정이 유엔해양법협약상의 회원국의 해적 억지 및 예방 의무를 준수한다는 점, 동경선언, 표준행동계획, 아시아 해적대응대책 2000를 기초로 한다는 점, 그리고 유엔총회와 국제해사기구에서 채택된 관련 결정 및 권고안을 존중한다는 점을 밝히고 있다. 다시 말해, 동 협정은 유엔해양법협약상의 당사국의 권리의무를 변경하지 않을 것임을 밝히고, 이에 따라 공해상의 해적에 대해서는 유엔해양법협약에 따른 당사국 협력 의무를 고취하고 영해에 대해서는 연안국의 주권을 바탕으로 무장강도을 예방하고 진압할 의무를 전제하고 있다. 그러한 책임을 효과적으로 이행하기 위해 동경선언 혹은 표준행동계획에서 나타난 정보공유체제의 구축과 대응능력배양에 있어 상호협력 의무를 그 기본원칙으로 하고 있다.
2. 주요내용
동 협정은 총 5부 20개의 조문으로 구성되어 있으며, 1부(1-3조)는 정의, 일반조항 등을, 2부(4-8조)는 정보공유센터를, 3부(9-11조)는 정보공유센터를 통한 협력을, 4부(12-16조)는 국제공조를, 5부(17-20조)는 최종조항으로 분쟁해결, 발효일, 개정 등을 다룬다. 이하 각 주요내용을 본다.
1) 적용대상(동 협정 제1조)
동 협정은 해적과 무장강도에 적용된다. 협정 제1조는 해적을 유엔해양법협약 제101조를 준용하여 다음과 같이 정의한다.
(a) 민간선박 또는 민간항공기의 승무원이나 승객이 사적 목적으로 다음에
대하여 범하는 불법적 폭력행위, 억류 또는 약탈행위
(ⅰ) 공해상의 다른 선적이나 그 선박의 사람 혹은 재산
(ⅱ) 국가관할권에 속하지 아니하는 곳에 있는 선박, 사람 혹은 재산
(b) 어느 선박 또는 항공기가 해적선 또는 해적항공기가 되는 활동을 하고
있다는 사실을 알면서 자발적으로 그러한 활동에 참여하는 모든 행위
(c) (a)와 (b)에 규정된 행위를 교사하거나 고의적으로 방조하는 모든 행위
위 정의에 따르면 해적행위 성립요건은 첫째, 사적 목적(private ends)이 있어야 하고, 둘째, 자신의 선박과 해적행위의 대상이 되는 선박이 있어야 하며, 셋째, 공해상이나 어느 국가의 관할권도 미치지 않는 곳에서 행해져야 한다. 그러나 이에 대해 공공목적의 약탈행위, 전 세계해적의 80%이상이 공해상이 아닌 연안에서 발생하는 점, 두 개의 선박 원칙(two ships rule)에 따라 동일 선박 내 해상테러 및 폭력행위를 수용하지 못한다는 문제점이 지적되고 있다.
한편, 동 협정은 국제해사기구(IMO)의 규정에 따라 무장강도를 정의하였는바, 그 정의의 내용은 해적의 정의와 동일하고 다만, 그러한 범죄행위가 “협약국의 관할권 내(within the Contracting Party's jurisdiction)”에서 발생하면 무장강도이다.
2) 적용범위
협정의 적용범위는 해적 정의규정에 따라 공해(high sea)상이고, 동시에 무장강도 정의규정에 따라 각국의 관할권이 미지는 해역이다. 여기서 문제되는 것은 배타적 경제수역을 어떻게 볼 것인가의 문제이다. 그러나 강학상의 혼란은 있을 수 있으나 실무상의 혼란은 크지 않다. 주로 문제가 되는 말라카해협과 싱가포르 해협은 그 폭이 좁아 양국 간 영해마저도 중첩되기 때문이다.
3) 회원국의 의무
협정 제3조는 각 회원국이 국내법 혹은 국제법의 관련 법규에 따라 1)해적 및 무장강도행위 억지 및 예방, 2)해적 혹은 무장강도 체포, 3)범죄에 사용된 선박 혹은 항공기, 해적 수중에 있는 선박, 그리고 그 선박에 있는 재화의 나포 및 압류, 4)강탈당한 선박이나 억류중인 희생자 구조를 이행하기 위한 모든 노력을 다할 것을 규정한다.
4) 정보공유센터
정보공유센터(‘센터’)는 해적 및 무장강도를 퇴치하고 피해예방 목적으로 체약국간 밀접한 협력을 촉진하기 위해 설립된다(4조1항). 센터는 싱가포르에 위치하고(4조2항), 관리위원회(Governing Council)와 사무국으로 구성된다(4조3항). 관리위원회는 체약국 당 일인의 대표자로 구성되고(4조4항), 합의에 의한 의사결정을 한다(4조6항). 사무국은 관리위원회에서 선출된 집행위원장(Executive Director)이 지휘한다(4조7항). 센터는 법률상의 행위능력과 특권을 향유하고(5조), 운영경비는 주제국의 지원과 체약국 및 기타 관련기관 등의 자발적인 기부로 조성한다(6조).
센터의 기능은 1)체약국에 해적 및 무장강도 사건의 신속한 정보 관리, 2)자료 수집, 대조 및 분석, 3)통계 및 보고서 작성, 4)체약국에 경계정보 제공, 5)협력요청사항의 전달 등이다(7조). 이를 위해 사무국은 24시간 운영된다(8조1항). 각 체약국은 센터와의 원활한 정보교류를 위해 자국에 전담연락창구(Focal Point)를 둔다. 각 체약국이 접수한 해적 및 무장강도 관련 위급한 상황이나 위협은 즉시 자국 전담연락창구에 전달하여, 동 전담창구로 하여금 센터에 전달하도록 한다(9조5항).
5) 당사국간 협력요청
체약국은 센터를 통하거나 혹은 직접 요청에 의하여 해적, 무장강도, 해적선, 피해선박이나 희생자를 발견할 시 타 체약국에 협조를 요청할 수 있다(10조1항). 일방 체약 당사국이 요청하는 사항은 해적선의 나포, 해적 체포, 피해선박이나 피해자의 구조 등이고, 형사법적 측면의 상호 법적 지원과 관련한 협력을 요청할 수 있다(10조2-4항). 일방 체약국은 관할 있는 타체약국에 요청이 있을 시 범죄인 인도에 협력 한다(12조).
6) 능력배양을 위한 협력
해적 및 무장강도행위 방지를 위한 관련 체약국의 퇴치능력 배양을 위한 목적으로, 각 체약국은 협력과 지원을 요청하는 일방 체약국에 최대한 협력 한다(14조1항). 그러한 능력배양협력은 관련 실무경험을 공유하기 위한 교육 및 훈련 과정 같은 기술적인 지원을 포함한다(14조4항).
7) 협력적 합의
합동훈련 혹은 다른 형태의 기타 협력적 합의는 관련 체약국들 간 합의하여 진행될 수 있다(15조). 동 협정 체결에 즈음하여 실제로 말레이시아, 인도네시아, 싱가포르 등 말라카해협 국가들은 해양안보협력을 강화하고 있었다. 예컨대, 위 삼국 참모총장들이 말신도(MALSINDO: 말라카해협합동순찰)회의를 개최해 3국 합동 순찰을 시작한 바 있다.
Ⅲ. 아시아 해적퇴치레짐 탄생 후 해적행위
1. 개관: 전반적 감소 및 지역적 편중
국제상공회의소 산하 국제해사국(IMB)의 통계에 따르면 동아시아 해역에서 발생한 전체 해적행위는 2000년에 262건, 2001년에 171건, 2002년에 170건, 2003년에 189건이었다. 2004년 11월 아시아해적퇴치협정이 체결되었던 시점부터 아시아지역의 해적 및 무장강도 퇴치 레짐이 탄생했다고 본다면, 2004년 이후 현재까지 아시아 지역의 해적 및 무장강도행위 발생건수는 점차 감소하고 있는 추세라고 할 수 있다. 이는 아시아지역해적퇴치에의 국제공조 및 협력체제가 바른 방향으로 가고 있다는 것을 보여준다 하겠다.
[그림1] 2004-2008년 아시아지역 해적 및 무장강도 발생건수 변화
[그림 1]은 2004년부터 2008년까지 해적 및 무장강도 해적 발생빈도 변화추이를 보여준다. 2004년 실제 해적 및 무장강도 발생건수는 145건이었고, 미수에 그친 건수는 55건으로 총 200건의 사건이 발생했다. 반면, 2008년의 경우는 실발생건수는 83건, 미수건수는 13건으로 총 96건의 발생건수를 기록했다. 두드러지는 것은 미수(attempted) 건수가 상당히 줄었다는 것이다. 한편, 지역적 해적 발생 빈도차이에 있어서는 한․중․일이 위치한 동북아시아와 방글라데시, 인도, 스리랑카가 위치한 남아시아에 비해 인도네시아와 말레이시아로 대표되는 동남아시아지역의 해적발생 빈도가 매우 높았다. 이는 해적 퇴치라는 궁극적 목적을 달성하기 위해서는 해적 출현빈도가 높은 지역에 대한 본질적인 원인 연구와 적절한 대책마련에 체약국이 더욱 협력해야 함을 시사한다.
2. 동남아해협에 있어 해적과 해상테러리즘과의 연계 가능성
해적발생빈도가 인도네시아, 말레이시아 등에 집중되는 이유는 한편으로는 말라카해협, 순다해협, 롬복해협 및 마카사르해협이 지형적으로 섬이 많아 해적활동에 유리하기 때문이기도 하지만, 다른 한편으로는 해상테러집단과의 연계를 우려하는 시각도 있다. 예컨대, 말라카해협에서 해적과 연계될 수 있는 가장 위험한 집단 중 하나로 인도네시아 수마트라 북부의 아체(Aceh) 지방의 제마 이슬람미아(JI: Jemaah Islamiah)라는 분리 독립운동조직이 거론되고 있다. 이와 관련하여, 국제해사국의 보도에 따르면, 2004년 1월 5일 아체 지방 연안의 말라카해협에서 체리 201호가 자유 아체 독립운동단체 소속으로 보이는 중무장한 해적들의 공격을 받아 13명의 인도네시아 선원이 납치된 사건이 있었다. 이 사건에서 선주가 해적이 요구한 몸값을 지불하지 못하자 선원 4명이 살해되었다.
다행히 현재까지는 동남아 안보상황이 특정지역의 소규모 폭탄 테러에 그치고 있고, 대규모 피해를 준 바는 전해진바 없다. 그러나 말라카해협을 통과하는 무역의 규모를 고려해볼 때, 만약 해양테러리스트들이 LPG 운송선박을 강탈해서 떠다니는 폭탄으로 항구를 마비시키는 경우 등 지극히 위험한 경우를 상정한다면 그 위험과 피해는 아시아 지역의 안보만이 아니라 전 세계에 영향을 줄 만큼 클 것을 짐작할 수 있다.
국제법상 해적은 ‘인류공동의 적(hostes humani generis)'으로 취급되므로 어떤 국가의 군함도 해적선을 나포하고 해적을 자국법정에서 처벌할 수 있는 보편적 관할권이 인정된다. 그러나 해상테러의 경우는 사적 목적이 아닌 정치적 목적 등으로 활동하는 경우로서 이는 해적 개념과 다르고 따라서 보편적 관할권이 인정되지 않는다. 그러므로 아시아 지역의 해상안전, 그리고 안전항로 구축이라는 아시아 각국의 공동이해를 위해서는 해적과 구분되는 이런 무장반군단체의 활동을 주목하지 않을 수 없다. 그러나 정작 이슬람국가인 말레이시아나 인도네시아는 해적과 해양테러리즘의 연계를 인정하지 않고, 오히려 미국의 개입 등 이로 인해 생길 수 있는 외부의 개입을 우려하고 있다.
[그림2] 2008년 아시아지역 해적발생 지도
Ⅳ. 아시아 해적퇴치레짐의 평가
1. 아시아지역 해적퇴치 국제공조체제 구축
전술한 바와 같이 아시아 해적퇴치레짐은 크게 세 가지 역할을 담당하고 있는데, 첫째, 체약국간 해적사건이 발생할 경우 신속히 정보를 공유하여 동사건의 해적을 제압하고 또 다른 피해를 예방하자는 것(Information Sharing), 둘째, 해적퇴치 능력배양을 위해 체약국간 기술적 부분을 포함하여 상호 협력하자는 것(Capacity Building), 셋째, 체약국 혹은 비체약국이나 관련 국제기구와의 연계를 통한 국제협력을 돈독히 하는 것(Cooperative Arrangement)이다.
정보공유와 관련하여서는, 아시아해적퇴치협정은 2006년 발효된 이후 거의 모든 아시아 국가의 공조체제를 이루어 냈고, 특히 각국에 연락전담창구를 구축하고 이를 정보공유센터에 연계시킴으로써 다국적 해적퇴치 네트워크를 구축했다는 점에서 아시아지역 외의 지역에도 훌륭한 역할모델이 될 수 있다고 본다. 한편, 능력배양과 국제협력에 관하여는 일본의 활동이 특히 두드러진다. 이미 오래전부터 일본은 자국 해안경비대(Japan Coast Guard)의 초계정과 초계기를 동원해 관련국 해안경비기관들과 합동훈련을 수행하고 있고, 2006년 인도네시아에 수천톤급 해양 순찰함을 제공했으며, 일본해안경비학교에 해외유학생을 받아들이는 것과 같은 프로그램도 마련하고 있다.
이 밖에 말라카해협 인근 국가들 간의 협력도 두드러진다. 예컨대, 2005년 8월 인도네시아 바탐(Batam)에서 열린 인도네시아, 말레이시아, 싱가포르 외무장관 회의에서 해협의 안전을 위해 연안국가의 협력과 실행을 위한 행동강령을 발표한 바 있고, 삼국은 이에 따라 말라카해협과 싱가포르해협의 대 해적 공동순찰작전 발대식을 가지기도 하였다. 이는 모두 아시아지역 해적퇴치를 위한 공동의 노력이라는 점에서, 국제공조를 통해 해적퇴치에 노력한다는 해적퇴치레짐의 방향을 잘 실천하고 있다고 하겠다.
2. 개선점
그럼에도 불구하고, 동 레짐은 두 가지 개선점을 내포한다. 하나는 전술한 바와 같이, 아시아지역의 해적행위가 가장 빈발한 곳이 인도네시아와 말레이시아 인근 해역임에도 정작 말레이시아와 인도네시아가 동 협정에 비준하지 않았다는 것이다. 여기에는 복잡한 정치적 내지 종교적 이유가 있을 수 있겠으나, 아시아지역 해상의 안보을 목적으로 하는 해적퇴치 레짐의 실질적 효율성을 담보하기 위해서는 양국의 담당기관 즉, 말레이시아의 ‘Malaysian Maritime Enforcement Agency’와 인도네시아의 ‘Indonesian maritime Security Coordinating Board'의 협조가 반드시 필요하다. 궁극적으로 아시아해적퇴치 공동체에 이 두 국가를 포함시키는 노력은 다른 체약국들이 꾸준히 시도해야 할 부분이라 하겠다.
또 다른 개선점은 정보공유센터의 역할과 관련되어 있는데, 선박보안경보시스템의 메커니즘이 신속한 정보공유를 방해한다는 점이다. 국제해사기구의 “해상인명안전협약(Safety of Life at Sea Convention: SOLAS 협약)”의 체약국의 상선은 선박에 선박보안경보시스템을 탑재하고 위험을 당했을 경우 신속히 이를 이해당사국에 알리도록 규정한다. 그러나 이 경보 메커니즘은 최초 신고접수국이 인근연안국이나 정보공유센터가 아닌 기국(ship's Flag State) 혹은 기국의 관련기관(authority designated by the Flag State)이라는 점 때문에 신속한 대응이라는 측면에서 문제될 수 있다. 따라서 이 부분 보완이 필요하고, 예컨대 정보공유센터와 선박회사 사이에 직접적인 보고를 가능하게 하는 실질적 개선 등 아시아해적퇴치협정이 현행 국제법과 조화를 이루면서 보다 즉각적인 보고체계를 구축할 아이디어를 고민해야 할 것이다.
Ⅴ. 맺음말: 향후 발전방향
올해로 탄생 3주년에 접어든 아시아 해적퇴치레짐의 궁극적 발전방향은 협정상의 범죄행위를 넘어서는 해상테러에의 대책을 포함한 아시아지역 해상안보까지를 담아내는 해양안보종합연계망으로의 확대라고 본다. 현행 아시아해적퇴치협정이 해적 및 무장강도 이외의 해상테러까지 규율하지 않고 있기에 그 근거가 없다는 걸림돌이 있지만, 이는 서둘러 협정을 보완하기 보다는 시간을 두고 합의를 만들어 가는 노력이 선행되어야 할 것이다.
현재로서의 과제는 동 협정이 수행하고 있는 세 가지 역할 중 연계를 통한 국제협력(Cooperative Arrangement)이라고 본다. 이에는 체약국 혹은 비체약국, 관련 국제기구 혹은 연구기관, 유관 선박단체, 혹은 체약국 중 일국의 해상경비기관 등이 모두 고려될 수 있다. 우선, 전술한 바와 같이 말레이시아와 인도네시아와의 지속적인 대화를 통해 양국이 동 협정을 비준할 수 있도록 각 회원국이 노력해야 할 것이고, 아시아지역 이외의 국가에서도 배울 수 있는 경험지식이 있으므로 그들과의 연계도 고려해야 할 것이다. 또한 국제연합(UN), 국제해사기구(IMO), 국제해사국(IMB), 국제형사경찰기구(INTERPOL)와 같은 국제기구는 물론이고, 아시아선주태표자회의(ASF)나 국제해운선주협회(INTERTANKO) 등 실제 선박을 운영하는 선주단체와의 보다 적극적이고 직접적인 정보연계노력도 더 필요할 것이다.
무엇보다도 각국 연락전담창구와 해안경비기관의 신속한 대응이 피해를 줄이는 현실적인 방법이라는 점에서 동남아 국가들의 신속한 대응능력이 요구되며, 해적 사건이 거의 발생하지 않는 동북아시아 삼국이지만 동남아해협을 이용하는 한국과 중국, 일본의 경우 재정적 지원의 확대를 고려할 필요가 있다고 하겠다.
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참고 문헌
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2. 논문
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3. 보고서
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ReCAAP ISC, Annual Research Report 2007
ReCAAP ISC, Annual Research Report 2008
4. 인터넷자료
ReCAAP ISC, <http://www.recaap.org/index.asp>
[2009.7.25 최종 검색]
Current Status and Challenge of Anti-Piracy Regime in Asia
- Focus on ReCAAP Agreement -
Hong, Jong-Wan
This paper deals with "the Regional Cooperation Agreement on combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia(hereinafter 'ReCAAP')", which came into force on 4th September 2006 after 14 countries' ratification. The ReCAAP addresses three parts: information sharing between its member states, capacity building, and engaging in cooperative arrangements with other organizations at national or non-national level.
On the one hand, the ReCAAP is the first multilateral government-to-government anti-piracy and armed robbery effort and it's the first step to make maritime security regime in Asia, through making Information Sharing Center('ISC') and linking the ISC and each contracting state's focal points. On the other hand, there are some problems to be pointed out. For example, Malaysia and Indonesia have not ratified the agreement, and in the future it needs to handle with the possibility of linking piracy and maritime terrorists located at Aceh, terrorists
Under these situations, this paper objectively analyzes the current status of the ReCAAP and ISC, and suggests some challenges in order to be a more developed regional cooperation model.