[서울=동북아신문]중국의 탄소시장 모델에서 가장 중요한 문제는 과잉으로 배포된 무료 쿼터가 아니라 할당량 부과 방식이다.

글/중국신문주간기자 훠스이(霍思伊)

중국은 탄소 배출 대국으로 모든 행동이 전 세계의 주목을 받고 있다.

2017년 말부터 전국적으로 열린 탄소배출 거래시장은 2020년에 공식 운행을 맞이하게 되었으며 초기에 전력 한 업종만 커버해도 유럽을 제치고 세계 최대의 탄소 거래 시장으로 부상할 수 있다. 분명히 중국의 탄소시장은 중국에만 영향을 주는 것이 아니다.

성공한다면 전 세계에 본보기를 제공하고 다른 나라의 기후정책에 긍정적인 영향을 미치게 되며 실패하면 탄소시장의 세계적인 확장에 영향을 줄 수 있다.

더욱이 세계 대부분의 국가나 지역에서 채택되고 있는 탄소 거래 모델과는 달리, 중국 모델은 절대적인 배출 총량 상한을 두지 않고 유연하게 조정되어 이행 기간이 시작될 때 미리 배분된다. 일정한 할당량을 할당하고 종료한 후에 기업의 그 해 실제 생산량에 따라 할당량을 조정하여 더 많이 환불하고 덜 보충한다.

주쥔밍(朱俊明) 칭화대 공공관리대학 부교수, 쉐란(薛澜) 수스민(苏世民)서원 원장 등이 공동 발표한 한 연구는 탄소배출 할당량을 실제 생산량에 따라 더 많이 받도록 하는 보조금과 같은 정책은 기업의 감축비용을 낮추고 효율성을 저하시킨다고 밝혔다.

이것은 매우 중요한 발견으로 중국의 탄소배출 거래에서 중요한 단점이기도 하다. 이 연구는 발표에 앞서 “중국은 물론 세계적으로 정책 입안자들에게도 큰 영향을 미칠 것”이라며 저자와의 소통을 거듭했다.

혁신의 오버플로(overflow, 넘침) 효과

기술 진보는 탄소 배출 감소에 있어서 가장 중요한 요소이다. 유엔 정부간 기후변화전문위원회는 두 개의 보고서에서 그 역할이 다른 모든 요소를 능가한다고 전문적으로 지적했다.

계산에 의하면 중국이 2020년의 탄소 감축 목표를 달성하려면 기술 에너지 절약 기여율이 43% 정도 유지되어야 한다.

2019년 9월 9일 주쥔밍과 쉐란 등은 국제 학술지 ‘네이처 커뮤니케이션’에 중국의 탄소배출 거래에 따른 저탄소 혁신이라는 논문을 실었다.

쉐란은 <중국신문주간>과의 인터뷰에서 기업 혁신에 대한 격려 차원에서 탄소배출 거래의 중국 모델을 살펴보는 것이 장기적으로는 대중이 이 제도를 더 잘 이해하는 데 도움이 될 것이라고 말했다.

그는 오랜 기간 중앙에서 탄소시장 건설을 강조했지만 지방에선 탄소배출 거래를 지방경제 발전에 대한 규제로 여기는 우려가 있었다고 분석했다. 기업이 정책 인센티브 하에서 혁신을 통한 원가 절감과 지방 경제 전환을 촉진하고 높은 품질의 발전을 이루면 미래 탄소시장의 건설에 저항이 적을 것이다.

탄소배출권 거래는 많은 관심을 받는 시장형 탄소 감축 정책으로 세계 여러 국가 및 지역에서 채택되어 기후 변화를 늦추는데 중요한 역할을 할 수 있다.

탄소배출권 거래정책의 효과에 대한 현재의 경험적 지식은 주로 유럽연합의 탄소시장에 대한 연구에서 비롯되었다. 이 시장형 정책에 대한 사람들의 역할 범위는 다른 정책과 교차한다. 상호 영향, 그리고 정책 설계로 인한 역할 메커니즘의 변화에 대한 이해는 여전히 매우 적고, 정책의 더 많은 보급과 더 큰 역할을 하는 것을 제한한다.

주쥔밍과 쉐란 등이 참여한 이 연구는 중국의 탄소배출 거래 시범지구가 2013~2015년 2년간 탄소배출권 거래정책 추진 거래업체에 1.75개의 저탄소 특허 출원을 추가해 유럽연합(EU)의 탄소시장에 5년 가까이 접근했다는 사실을 발견했다.

“따라서 이노베이션을 북돋우는 차원에서 중국의 정책 효과가 EU보다 낫다.” 주쥔밍은 <중국신문주간>에 이렇게 말했다.

중국의 탄소시장은 2011년에 가동되었다.

2011년 10월 국가발전개혁위원회는 ‘탄소배출권 거래 시범사업 실시에 관한 통지’를 발표했다. 선전(深圳)은 2013년 6월 가장 먼저 통지의 내용을 가동했다. 선전, 상하이(上海), 베이징(北京), 광둥(广东), 톈진(天津), 후베이(湖北), 충칭(重庆) 등 7개 성시가 2014년 6월까지 잇따라 거래를 시작했다. 통계에 따르면 7개 시범 지역은 중국 전체의 탄소 배출량의 5분의 1을 차지했고, 중국 전체 GDP의 30%를 차지하고 있다.

연구는 또한 탄소 거래 참여 기업들이 관련 정책의 동기 부여로 저탄소 기술 혁신량이 5%~10% 증가할 뿐만 아니라 오버플로 효과가 있다는 것을 발견했다. 이는 시범 지역 내 다른 대형 비(非)입주 기업의 혁신도 격려하는 계기가 되었다.

그러나 주쥔밍은 이런 기업들이 격려를 받는 것은 미래에 대한 기대에서 비롯된 혁신적인 포석이라고 지적했다.

따라서, 하나도 놀랍지 않은 사실은 오버플로 효과가 작은 회사에는 그다지 두드러지지 않는다는 것이다. 기업 행태의 변화는 자기들끼리 경쟁하는 자연 수요보다 정책 구동에서 오는 경우가 많다는 것이다.

연구에서 도출된 한 가지 중요한 결론은 시범 지역에서 기업의 혁신에 영향을 미치는 요소와 탄소 가격, 경매 모델, 심지어 기업의 특징까지도 상관 없이 정책 설계, 제도 환경과 관련이 있다는 것이다.

사실, 중국의 탄소시장에서는 탄소 거래의 가격 신호가 먹혀 들거나 적어도 제 효과를 내지는 못했다.

고장 난 가격 신호

이런 고장은 과도하게 배포된 무료 할당량 때문만이 아니다.

주쥔밍의 분석에 따르면 가격신호가 중국 탄소 시장에서 작동하지 않는 주된 이유는 두 가지인데, 첫째는 기업들의 탄소시장 유동성 우려이고, 둘째는 좀처럼 고공행진을 하지 않는 저탄소 가격이다.

시장의 유동성은 시장 거래량에 집중되어 있다. 2013년부터 2014년 7월까지의 1차 계약기간 중 하나는 계약이 끝날 무렵에 거래량, 거래대금이 급증했고 계약기간이 끝난 뒤와 계약기간이 끝나기 직전의 오랜 기간 동안 거래량이 매우 부진한 현상이 뚜렷했다.

상하이시는 6월 30일 계약기간이 끝난 뒤 두 달 동안 거래량이 제로(0)인 경우도 있었다. 충칭(重庆)은 2014년 6월 19일 개장 당일 상징적으로 1건씩 거래된 뒤 8월까지 거래가 없었다.

할당량 총량 대비 할당량 비율을 보면 선전의 탄소시장 누적 할당량에서 2013년도 할당량 총량이 차지하는 비율은 5% 정도로 7개 파일럿 시장에서 가장 높다. 나머지 6개 시범 도시 중 베이징은 약 3%, 후베이(湖北), 충칭(重庆)과 상하이는 각각 1%를 차지했고 광둥, 톈진은 1%를 밑돌았다. 이는 9할을 넘는 할당량도 거래에 참여하지 않고 있는 것을 의미한다. 기업들은 거래 의지가 부족하고 계약 이행 임무만 완수하고 있다.

황제프(黄杰夫) 국제배출무역협회 베이징 주재 독립자문역은 중국의 기존 7개 교역장 가운데 민간 기업이나 개인투자자의 지분은 한 개도 없고 쿼터는 행정구별로만 자체 배분해 각각 지정된 거래장 안에서 거래되지 않았다고 주장했다. 이는 7개 탄소거래소의 유동성이 좋지 않은 근본 원인 중 하나이다.

한편, 중국 탄소 거래 시범점의 시장 탄소가격은 요동치고 있지만 저수준으로, 기본적으로 톤당 60위안 이하로 유지되고 있으며 평균 가격은 톤당 약 30위안이다.

장자오리(蒋兆理) 국가발전개혁위원회 기후변화사 부국장은 2020년 이후에나 탄소 가격이 톤당 200~300 위안에 도달할 것이라며 그 이전에 기업들은 진정한 압박감을 느낄 수 없다고 말했다. 2018년 중국의 탄소시장 시범지구 거래 평균가는 베이징이 58위안/톤으로 가장 높았고, 충칭은 4.36위안/톤이었다.

미국 환경보호청의 추산에 따르면 탄소배출의 사회적 원가는 톤당 41달러 즉 272위안이며, 현재 전세계의 거의 모든 탄소배출 거래 시스템의 탄소가는 이 가격보다 낮다. 탄소가가 너무 낮은 주된 이유는 할당량 과잉이다.

EU의 경우 회원국들이 자국 기업에 좀 더 여유로운 환경을 제공하기 위해 탄소 감축량을 신고할 때 종종 과장해 쿼터 총량 상한을 너무 높게 만들었다. 2005년 배출총량은 2억톤으로 배정된 배출한도보다 3%가량 낮아져 2007년 유럽연합(EU)의 탄소가를 한때 0으로 떨어뜨렸다.

이에 따라 EU의 개혁 경로는 2008년부터 쿼터 축소 방향으로 진행돼 왔다. 배출 쿼터 총량과 무료 쿼터 물량을 줄이는 한편 탄소배출시장 건설을 추진해 쿼터 경매 비중을 늘리는 것이다.

EU 탄소시장 개혁의 2단계(2008~2012년)에 EU 위원회는 회원국별로 상정된 배출총량 상한선을 10.4% 내렸다. 3단계(2013-2020년)에 수권을 개시하고 각 회원국이 쿼터를 자의적으로 책정하고 쿼터에 대해 ‘위로부터’ 일괄 할당하는 것은 허용되지 않는다. 또 경매에 들어가는 탄소배출권 지분도 1, 2단계 최대 10%에서 최소 30%로 높여 2020년 70%까지 늘릴 계획이다.

유럽연합은 2018년 4단계(2021~2030년) 개혁안을 공식 채택해 총량 삭감 비율을 1.74%에서 2.20%로 한 단계 높였다.

중국은 EU의 교훈을 살려 정부 매각, 쿼터 환매 등을 통해 탄소가를 평가하고 보호하지만, 전반적으로 파일럿 지역은 여전히 무료 쿼터 위주로, 탄소 거래의 비시장화 문제가 심각하다.

장커쥔(姜克隽) 국가발전개혁위원회 에너지연구소 연구원은 “탄소 감축 가격을 소비자 단말기에 전달해 탄소배출제품 시장별 판매차익이 커야 좋은 인센티브가 된다”고 말했다.

국가기후전략센터 탄소시장관리부 장신(张昕) 주임은 “아직 중국 시장이 형성되지 않은 만큼 더 많은 업종기업들이 참여할 수 있도록 제도적 설계가 필요하다고 말했다.

이 과정에서 정부와 시장의 관계를 제대로 파악할 수 있을지, 특히 집권자의 지혜를 시험해 볼 일이다.

장신은 현재 중국 전역의 탄소시장 3단계 전략에 따라 준비기간부터 2단계에 접어들면 정부가 시장의 감독자이자 지도자로서 정부와 시장의 관계를 잘 관리하고 기업도 탄소배출권을 자산으로 만들어 운용해야 한다고 주장했다.

중국 모델의 득과 실

탄소 시장에 건설하는 정책설계 중 하나의 핵심 고리는 할당량 부과이다.

사실, 중국 탄소시장 모델에서 가장 중요한 문제는 과도하게 배포된 무료 쿼터가 아니라 할당량 부과 방식이다.

세계 곳곳의 탄소배출 거래 메커니즘과 가로로 비교했을 때 탄소시장 건설 초기에는 탄소배출 쿼터가 대부분 무료 배포 위주였지만 기업 무료 쿼터를 확정할 수 있는 기반은 달랐다.

랴오전량(廖振良) 퉁지(同济)대 환경과학공학과 공과대학 교수는 탄소 배출 거래 메커니즘의 중요한 특징 중 하나는 상한선을 설정해 온실가스 배출량을 조절하는 것이라고 지적했다. 설정한 총량 한도액이면 배출시설이 기존 생산상황에서 배출하는 총량보다 크면 탄소시장이 공급을 초과해 탄소배출 거래체제가 예상한 감축 목표를 달성할 수 없게 된다.

일반적으로 탄소배출 거래 메커니즘은 배출 통제 효과를 위해 비교적 명확한 절대 배출량 상한을 설정해야 한다. 그러나 중국은 탄소배출에 관한 데이터 베이스가 낮은 반면, 총량 설정은 포괄적인 탄소배출량 기반 정보에 의존해 엄밀한 과학적 계산을 통해 확정해야 하는 한편, 급속한 경제성장기에 있어 앞으로 한동안 탄소배출량이 존재할 것으로 보인다.

이에 따라 랴오전량은 대부분의 중국내 시범지역이 탄소배출 거래제도 설계 때 배출총량 상한이라는 결정적 문제를 의식적 또는 무의식적으로 회피하고 있다고 밝혔다. 발표된 관련 정책 문서에서 각 파일럿 지역은 총량 제어 목표에 대해 명시적으로 설정되지 않았다. 유일한 단점은 국가 12.5계획에서 각 성, 구, 시의 탄소배출 강도 저하에 대한 목표한계이다.

‘총량 제어’라는 강제력 있는 구속이 부족하기 때문에 파일럿 지역은 쿼터 할당 시 큰 여유공간을 갖는다.

구체적으로 중국의 할당량 부과 모델은 사전 할당과 사후 조정의 두 단계로 구성된다. 정부는 계약기간 개시시점에 기업의 전년도 생산량을 기준으로 일정 비율의 선할당을 부여하고, 계약기간 종료 후 그 해의 실제 생산량에 따라 할당량을 재부과하고 초과 할당하여 이전 주기의 할당을 완료한다.

반면 유럽연합, 미국 등 세계 다른 나라나 지역의 탄소배출 거래체제에서는 계약기간 초 1회분만 할당할 수 있고 절대총량 상한선도 명확하다.

두 가지 모델의 핵심 차이는 이행 기간이 끝난 후 생산량에 따라 할당량을 조정 가능한지 여부에 있다.

사실, 중국의 7개 파일럿 지역에서 모두 ‘사후 조정’ 모델을 채택하는 것은 아니며, 업계의 특성에 따라 각기 다르다. 예를 들어 대부분 지역의 전력 업종은 ‘사후 조정’이고, 일부 제조업은 절대적인 ‘총량 상한’을 두고 있다.

두 가지 모델의 탄소 시장 작동 경로에는 큰 차이가 있다. 주쥔밍은 최종 생산량에 따라 할당량을 더 받을 수 있다면 보조금 정책과 유사하게 기업의 감축 원가가 낮아질 수 있지만 결과적으로 효율성이 훼손될 수 있다고 <중국신문주간>에 전했다.

그들의 연구는 혁신을 동기화할 수 있는 절대 총량 상한 모델이 있는 반면, ‘사후 조정’ 모델은 혁신에 영향을 미치지 않는다는 것을 발견했다.

주쥔밍은 두 가지 모델 모두 나름대로의 이로움이 있다고 지적했다. ‘사후조정’은 정책을 추진하면서 기업의 부담을 줄여 점차 적응시키겠다는 것이다. 또 다른 모델은 하나의 정책으로 하나의 문제를 해결하고 먼저 총량규제로 탄소배출 문제를 해결하며 또 다른 경제 정책으로 기업 발전의 어려움을 해결하기를 바라는 것이다. 이면을 살펴보면 두 가지 정책 설계 이념이 충돌한다.

쉐란은 <중국신문주간>에 공공정책의 관점에서 보면 중국과 다른 나라의 가장 큰 차이는 각 지역 경제 상황과 발전 단계의 차이가 존재하는 점이라고 말했다.

“따라서 중앙에서 많은 정책을 만들 때 지방에 공간을 남겨야 하는데 정책 표현에 너무 원칙이 지나치면 실행이 어렵다.” 그는 “중국의 특수한 사정에 의해 결정되며 딜레마이기도 하다”고 말했다.