- 그 대책은 실패로 귀결되고, 결국 그 정책실시 자체가 “나쁜 선례”가 되어 버리는 과정을 반복하고 있음.

다. 합법과 불법에 대한 법감수성의 전도(顚倒) 현상이 만연해 있음.

  1) 합법영역과 불법영역의 전도현상

    - 고용허가제법 시행 이전에는 전체 이주노동자의 80% 가까이, 법 시행이후인 현재도 50%가 넘는 이주노동자가 불법체류(미등록)상태에서 일하고 있는 상황. 즉 불법적인 상황이 일상화, 만성화되면서 자연스런 존재조건이 되는 경향도 있음.

    - 제도를 벗어나서 작동되는 영역이나 불법의 영역이 10%이상이 되면, 그 제도는 사실상 규범성을 상실하게 되는 것이나 다름없게 됨.

    - 그런데 지난 15년 이상의 기간동안 전체 이주노동자의 과반수를 넘는 사람들이 지난 15년 동안 불법체류(미등록) 상태에서 실제로 일하고 있는 상황임.

    - 특히 새 제도가 시행된 지 3년이 되는데도 여전히 과반수의 이주노동자들이 불법체류(미등록) 상태에서 계속 일하고 있는 상황이 지속되고 있음. 즉 이미 만성화되어 있는 상황임.

    - 그 결과 보통의 정책적 수단을 사용해서는 그 정책적 실효성이 제대로 작동하기 어려운 상태에 처해 있음.

  2) 일반 국민의 정서

    - 일반 국민들은 안됐다는 동정심도 있고, 또 한편으로는 지난날 외국에 취업하였던 자신이나 주변의 경험들 때문에 대개 우호적인 태도를 견지하고 있는 상황임.

    - 그리고 불법체류(미등록)상태로 일하는 것에 대해 불법이라거나 나쁜 일이라는 인식이 크지 않은 상태임.

  3) 사용자들의 상황

    - 사용자 입장에서는 범칙금 액수가 부담이 되는 상황임.

    - 그러나 저임금 노동력을 사용할 수 있다는 강점을 뿌리치기 어려운 실정임.

    - 특히 노동조건이 좋지 않은 영세기업에서는 다른 방법으로 인력을 구하기가 쉽지 않기 때문에, 또 주변의 수많은 영세 사업장에서 불법체류(미등록) 이주노동자들을 고용하여 일시키고 있다는 분위기에 편승하여, 부담이 없지는 않지만, 종전과 다름없이 불법체류(미등록) 이주노동자들을 고용하여 사업을 진행시키고 있음.

    - 영세기업의 경우는, 이들의 고용문제는 심한 경우 사업 존폐의 문제나 기업주의 생존권 차원의 문제로 되는 경우조차 있는 실정임. 결국 불법체류(미등록)자 고용상황이 만성화, 일상화, 구조화된 상황에서 다른 대안적 수단이 없는 상태임.

    - 그래서 운이 나쁘면 단속에 적발되어 이주노동자는 체포되어 가고 자신은 범칙금을 물게 되는 위험을 감수하고서라도 단속회피방법을 나름대로 강구해 가면서 불법체류(미등록)자들을 고용하고 있음.

  4) 이주노동자 입장에서도,

    - 단속에 적발되어 강제추방당하는 것에 대한 공포심이 상당함.

    - 특히 한국에 오기 위해 브로커 비용 등으로 많은 빚을 지고 있는 상태에서, 그 빚을 갚기 전에 단속에 적발되면, 거의 자신의 전 인생이 무너지는 것 같은 절망감에 휩싸이게 됨.

    - 그러나 돈을 벌기 위해 많은 비용을 들여서 한국에 왔기 때문에 수단방법을 가리지 않고, 불법체류(미등록)상태에서라도 일하고자 함.

    - 또한 주변에 수많은 사업장에서 또 수많은 이주노동자들이 불법체류(미등록)상태에서 일하고 있는 상황에서 “운이 나쁠 경우에나” 단속에 적발되는 정도로 느끼고 있음.

    - 지난 시기 한국정부에서 여러 차례 위협적인 내용으로 강력단속과 강제추방을 예고하는 발표를 하였지만, 실제에 있어서는 견딜만하다는 것을 체험으로 알고 있는 상황임.

    - 따라서 불법체류(미등록)자 문제에 대해 한국정부에서 강력한 조치를 취하여도, 당사자들은 공포심은 생기지만, 이 또한 견딜만할 것이라는 예상을 하면서 버티기로 나가는 양상임.

라. 인센티브 연계 방식이 효과적임이 확인되었음.

  - 비자발급확인서나 이에 준하는 증표를 제공하는 것이 효과적인 방법

    ◦ 신뢰성 제고에 도움

    ◦ 모국에서의 비자발급 과정에서 만연해 있는 과도한 “브로커” 비용 때문에 이런 방안이 효과적임.

  - 재입국이 가능할 수 있다면, 본국으로 귀국하고 싶어하는 이주노동자들이 다수임.

마. 이주노동자 상담/지원단체와의 협력에 의한 정책추진이 효과적일 수 있다는 사실이 확인됨.

  - 신뢰성을 높일 수 있다는 강점.

  - 정책의 적합성이나 유효성을 검증하는 방법이기도 함.

Ⅱ. 대  책

1. 기  조

가. 미봉책으로는 해결불가능한 상황

  - 계기를 잡아 획기적으로 분위기를 바꾸는 방식으로 추진해야 성공적 정착이 가능할 것임.

  - 즉 사회적 논의를 충분히 진행하여 실현가능한 정책을 일종의 사회적 합의 방식으로 만들어 내고, 이를 일시에 강력히 실시하는 방식을 추진하여야 함.

  - 만성화된 상황을 반전시키는 특단의 조치가 필요함.

  - 그렇더라도 불법체류(미등록)자를 100% 근절하는 것은 사실상 불가능할 것임. 그러나 실현가능한 정책을 세워 특단의 조치를 성공적으로 정착시킨다면, 그 비율을 10% 이내로 줄이는 것은 가능할 것임. 이 정도가 되면 대성공이 될 것임.

  - 고용허가제 실시 당시 전면 양성화를 병행하여 악순환의 고리를 끊는 방안을 실시하였어야 하였음. 그러나 당시 그러지 못하여 결국 기존의 악순환의 고리가 재생산되고 있는 현 상황에서는, 더 늦기 전에 불법체류(미등록)자 비율을 획기적으로 낮출 수 있는 특단의 대책이 필요함.

  - 즉 이미 법이 실시되어서 상당부분 진행되고 있는 상태인 현재로써는, 최소한 기존의 불법체류(미등록)자들을 제도권내로 인입시키는 특단의 조치가 필요함.

나. 목표가 분명해야 함.

  - 제도권밖에 오랫동안 방치된 결과 사실상 만성화, 일상화, 구조화되어 있는 불법체류(미등록)이주노동자들을, 제도권내로 인입시키는 것을 기본 목표로 삼아야 함.

  - 정주화를 조장하는 방식의 정책기조는 곤란하나 정주화 예방 논리에 매몰되어서도 않됨.

  - 설사 몇 가지 정주화 예방장치를 설정한다 할지라도, 차후 필연적으로 일부 인원은 정주화 현상을 보일 것이 분명함. 따라서 일부인원의 정주화현상에 대한 대책을 염두에 두고 제도를 설계해야 함.

  - 양질의 인력을 사용하는 것을 목표로 해야 함. 저출산, 고령화 시대에 이들을 우리 사회의 인적자원화하는 방향을 적극적으로 염두에 두어야 함.

다. 존재양태별로 구분해서 대처하는 방안을 모색할 필요가 있음.

  - 존재양태별 그룹, 즉 고용허가제에 따른 MOU를 체결한 나라 출신과 그렇지 않은 나라 출신, 그리고 동포 이주노동자와 다른 나라 출신 이주노동자들을 구분해서 대처하는 방안을 모색할 필요가 있음. 물론 이 경우에도 차별적 조치가 되지 않게 추진할 필요가 있음.

  - 이런 과정을 통해 나름대로 정교하고 입체적인 대응책을 마련할 수 있을 것임.

라. 사회적 합의 방식을 모색할 필요가 있음.

  - 여러 가지로 문제가 꼬여 있고, 또 이해관계자도 여러 갈래가 있다는 점에서도 그러하지만, 특히 만성화, 일상화, 구조화되어 있는 불법체류(미등록) 상황을 해결하기 위해서는 사회적 합의 방식을 원용할 필요가 있음.

  - 즉 기존 불법체류(미등록) 이주노동자들을 모두 양성화시키면서 제도권내로 인입시키고, 신규로는 합법적 절차를 통해 외국인력을 도입하는 통로를 열되, 그렇지 않은 경우에는 사회적 협동작업을 통해 근절시켜 나가자는 사회적 합의를 추진하자는 방안임. 즉, 일반 국민, 이주노동자들과 대대적인 토론과 홍보, 교육 등을 통해 새로 마련된 방안(양성화방안)의 실시를 계기로 기존의 사람은 법질서 내로 인입시키되. 차후 이를 벗어나는 방식은 함께 근절해나가자는 사회적 약속을 형성하고 실천하는 방안임.

  - 불법체류(미등록) 상황이 만성화, 일상화, 구조화되어 있는 사회적 분위기를 일신하는 효과를 거둘 수 있을 것임. 이를 통하여 한국사회 각 구성원들이 규범적 감수성을 회복할 수 있을 것임.

2. 양성화 방안의 모색

가. 양성화 방안 관련 주요 포인트

  - 다른 민족 출신 이주노동자에게도 동포 이주노동자들에게 하는 방식을 원용하여 적용하는 방안을 모색함.

  - 양해각서 미체결된 나라의 경우에도 적용가능한 방식을 마련해야 함.

  - 이미 불법체류 상태가 되어 버린 사람들도 구제하는 방식으로(약간의 표면적 차이를 두지만 실제로는 별 차이가 나지 않는 방식으로) 실시해야 함.

  - 기존의 미등록자들에게 고용허가제 이외에 유학이나 전문인력 관련 체류자격으로의 편입의 길을 열어 주는 방안도 모색해야 함.

나. 간편한 양성화 방안

  - 고용허가제에 따라 구직자명부에 등재하고 근로계약 체결한 후 입국하는 방식은 신규 입국자에 적용하되,

  - 기존 불법체류(미등록)자의 경우는 동포 이주노동자 자진귀국 프로그램의 방식을 원용하여 적용하는 방식을 추진할 필요가 있음.

  - 즉 종전 근무지 또는 그에 준하는 사업장과 근로계약을 미리 체결한 후 출국하면서 비자발급이 가능한 확인서 등을 지참하고 출국하여 일정기간 경과 후 자동 재입국할 수 있도록 하는 방식임

  - 이는 기존의 법절차의 특례를 설정하는 방식이므로, 반드시 “외국인근로자고용및관리등에관한법률“을 개정해야 실행가능한 방법임.

  - 이런 방법을 통해서라도 기존의 미등록(불법체류) 이주노동자들을 제도권내로 인입시키고, 이런 바탕 위에서 이후 유효적절한 제도안착화의 정책을 꾸준하고도 강력하게 추진해야만 비로소 문제해결의 길이 열릴 수 있을 것이다.

3. 기존 고용허가제의 문제점 보완

가. 사업장 이동의 자유화 - 고용허가와 노동허가의 병행

  - 현행법은 이주노동자들이 지나치게 사업주에게 종속될 우려가 있어, 인권침해를 조장할 수 있는 제도임.

  - 또한 사업주에의 지나친 종속성으로 인권침해를 경험하는 이주노동자들이 원하지도 않았고, 의도하지도 않았지만 불법영역으로 흘러가게 되기도 함.

  - 그래서 고용주에게는 고용허가를, 그리고 이주노동자들에게는 노동허가를 부여하되, 노동허가를 가진 이주노동자가 고용허가를 가진 기업주의 사업장에 취업하는 시스템을 설정할 필요가 있음.

  - 외국인력 수요공급의 현황이나 이주노동자의 이동에 대한 관리를 위해서라면, (예를 들면) 노동허가제 부여시 심사-한국취업기간 중 사업장 이동시 신고제 도입 등의 장치를 두면 목적을 달성할 수 있을 것

  - 이 시스템에서는 기본적으로 사업장 선택과 취업이 사실상 자유화되어서, 인권침해 소지가 없어짐. 즉 국내 노동시장의 질서 속에서 근로계약 및 취업이 가능할 수 있게 됨.

나. 운용시스템의 개선 필요

  - 사업장 변경 과정에 경험하는 실업상태가 이주노동자들을 불법영역으로 흘러가게 하는 주요 요인 중의 하나임.

  - 사업장 변경 이후 사업주의 무성의 혹은 고용안정센터의 무성의로 인해 자신도 모르게 불법취업자가 되어버리는 상황들도 발생하고 있음.

  - 이주노동자 채용희망 업체관리가 제대로 되지 않음으로써 사업체 명의를 도용당하거나 혹은 명의만 제공하는 경우도 발생.

다. 송출비리의 철저한 근절이 중요

  - 연수제의 조속한 폐지

  - 고용허가제의 실시 과정에도 송출비리 문제가 있음.

  - 송출비리는 이주노동자문제 해결의 핵심적 과제임.

  - 송출비리에 관한 심층실태조사가 실시될 필요가 있고, 그 조사주체는 이주노동자 상담지원단체가 주도하되, 정부당국의 협조를 받아야 되고 또 경비 문제도 있어서 민관합동조사 방식으로 진행될 필요가 있음.

  - 이와 관련해서 송출국 각국의 송출과정에 대한 국내 이주노동자상담지원단체에 의한 모니터링이 제도화될 필요가 있음.

  - 이 경우 국내 이주노동자상담지원단체와 현지 민간단체와의 협력방안도 모색할 수 있을 것임.

Ⅲ. 인권증진 방안 모색

1. 통보의무 문제

  - 출입국관리법 위반 사실을 지득한 공무원은 출입국관리당국에 통보해야 한다는 법 규정을 개정할 필요가 있음.

  - 체불임금을 받으러 가거나 또는 기타 권리구제를 위해 노동부나 검찰에 출두한 이주노동자들이 법무부로 통보되어 강제추방되는 사례가 빈발하고 있음.

  - 이는 사실상 권리구제를 방해하는 작용을 하게 됨.

  - 적어도 권리구제 과정에서 출입국관리법 위반사실을 알게 된 경우에는, 공무원의 통보의무를 면제시키는 것이 올바른 방안임.

  - 통보의무를 완전히 면제하기 어렵다면, 최소한 “선권리구제, 후 통보”를 국무총리 훈령 등으로 지침을 제정하되, 지침 내용 속에 “권리구제 과정과 그 직전, 직후에 체포되지 않도록 배려하여야 한다”는 내용이 포함되어야 함.

  - 일본의 경우는 노동부 훈령으로 이 문제를 해결하고 있음.

2. 해외투자기업 연수생 문제

  - 연수기간을 6개월로 줄이는 방안과 함께, 명실상부한 기술연수가 되도록 여러 요건을 엄격히 하고,

  - 편법적 외국인력도입 수단으로 악용되지 않도록, 항공료나 기타 경비를 모두 현지고용사업주 또는 한국내 연수사업주가 부담토록 하고, 연수생에게 일체 부담시키지 못하도록 제도화할 필요가 있음.

  - 비실무연수를 실시하는지 여부와 기타 현 지침상의 요건에 적합하는지 여부 등을 실사하여야 함. 실사 과정에 반드시 이주노동자 상담지원단체측의 참관이 가능하도록 제도화할 필요가 있음.

  - 현지에 실재하는 사업장인지, 또 그 사업장에서 실제로 근무하고 있는 사람인지 여부 등을 실사하여야 함. 또한 실사 과정에 반드시 이주노동자 상담지원단체측의 참관이 가능하도록 제도화할 필요가 있음.

  - 그리고 법령이나 지침 위반에 대해 벌칙이 강화되도록 법률개정이 필요함.

  - 그 외 법무부 주관으로 노동부, 시민단체 등과 해투기업 연수생 제도 개선방안을 마련토록 하는 것은 좋은 방안임.

  - 다만 그런 과정을 통해 만들어진 개선방안의 실효성을 어떻게 담보할 것인지가 문제해결의 관건이 될 것임.

3. 대행기관의 문제

  - 외국인력 도입관련 업무는 일원화된 공공조직이 담당하여야 마땅함. 그렇지 않으면, 인력 도입과정에서 영리행위에 유사한 일이 발생하게 되어 송출비리를 증가시키는 요인이 될 것임.

  - 또한 이주노동자 상담지원단체와의 협력체계 구축을 통해 송출과정이나 사후관리과정 등에 대한 민간지원단체의 모니터링과 의견제시 및 ‘공단’측의 처리결과보고 등의 절차가 마련될 필요성이 있음.

  - 공공적 관리조직의 운영원리는,

   ◦ 송출비리 근절

   ◦ 이주노동자의 인권보장

   ◦ 신속한 절차와 저렴한 비용 등의 원칙하에 제도설계가 되어야 마땅하다고 생각함.