현재 중국에서는 과외 금지를 비롯한 교육정책이 큰 이슈가 되고 있다. 2021년 7월 중국 정부는 ‘쌍감(雙減)’ 정책을 발표하면서 중국 교육정책에 많은 변화가 나타났다. 쌍감 정책은 학생들의 숙제 부담을 덜어주고 사교육 기관을 규제하는 것이 주된 내용이다. 

숙제와 사교육 부담을 줄이는 2021 ‘쌍감’ 정책은 지난 수십 년 동안 반복해 제시된 학생들의 ‘부담감소(減負)’ 정책의 현재형이다. 중국의 교육은 국가 운영전략에 큰 영향을 받았으며, 학생들을 보호하려는 정책 또한 시기별로 변해왔다. 그럼 쌍감 정책의 시작과 배경은 무엇일까? 필자는 ‘쌍감’ 정책을 비롯한 ‘부담감소’ 정책의 변천 과정과 각 시기별 내용과 특징을 간단히 살펴보았다. 

첫째, 1단계(1950~1965)는 학습권 보장 시기이다. 이 시기는 신중국 창립 이후 사회주의국가를 건설하는 시기이다. 사회 각 분야에 사회주의 체계를 도입하기 위한 노력이 이어졌다. 사회주의 이념에 따라 인민은 나라의 주인이 되면서 국정에 대한 참여도가 높아지고 정치적 열정이 고양되면서 천지개벽에 가까운 변화를 겪게 되었다. 중국인들은 국가 업무에 대한 개입과 참여의 권리를 향유하는 대신, 책임에 따른 불편을 감수해야 되는 경우도 있었다. 

특히 온전히 학교 학업에 집중해야 하는 학생의 경우 심각한 문제점이 나타났다. 사회 활동 참여로 인한 부담의 증가이다. 당시 청소년들은 여러 활동에 필참해야 하는데, 문화오락활동, 생산노동, 아침 회의(晨會), 학교 회의와 반회, 사회 활동 등에 모두 빠짐없이 참가해야 하였다. 이러한 회의, 활동에 참여하느라 학생들은 심신이 피곤한 상태가 되었으며, 학교는 이러한 활동에 시간을 할애함으로써 학습 진도를 조정하고 수업 시수를 줄였으며 심지어 숙제량을 늘이는 방법으로 줄어든 수업을 대체하였다. 이것은 학생들의 학습권을 침해하는 주된 요인이 되었다. 

이러한 상황에 대응하기 위하여 정부는 교육정책을 조정하기 시작했다. 이 시기 교육법령으로는 1951년 정무원(政務院)에서 공포한 《각급 학교 학생들의 건강상태 개선에 관한 결정(關於改善各級各類學校學生健康狀況的決定)》(이하 《결정》)과 1955년 7월 교육부가 발표한 《초·중등학교 학생들의 과중한 부담 경감에 관한 지시(關於減輕中小學校學生過重負擔的指示)》(이하 《지시》)가 대표적이다. 이러한 법령에서는 학생들에게 충분한 휴식 시간을 제공하는 한편 체육･문화 오락 활동･사회 활동･회의 참여 시간을 제한하는 정책을 발표하였다. 

구체적으로 《결정》(1951)에서는 학생들이 체육, 오락 활동, 생산노동에 참여하는 시간을 매일 1∼1시간 반으로 제한하였다. 각종 회의 시간도 제한하였는바, 초등학생은 매주 1시간 반, 중학생은 매주 2시간을 초과해서는 안 된다. 회의 시간과 횟수도 줄일 것을 요구하였다. 《지시》(1955)의 경우 아침 회의를 취소할 것을 요구하였다. 그리고 학교 회의는 한 달에 한 번꼴로, 반회는 2주에 한 번꼴로 진행해야 한다고 하였다. 체육 운동, 과외 연구, 생산노동, 반회, 학교 회의 등 활동 시간을 초등학생과 중학생 모두 매주 4시간을 초과해서는 안 된다. 동아리 활동(문화 오락 활동, 교외 사회 활동 포함)의 경우 초등학생은 1시간 반, 중학생은 2시간을 초과해서는 안 된다. 

둘째, 2단계(1977~1992)는 진학 스트레스 해소 시기이다. 문화대혁명 이후 한동안 혼란스러웠던 교육 질서가 1977년부터 정상 궤도에 오르기 시작하였다. 문혁 기간 취소되었던 가오카오(高考)는 이 시기부터 회복되었으며 그것은 인력 부족과 진학 스트레스의 상승이라는 결과를 초래하였다. 당시 많은 지방과 학교에서 긴급한 인력 양성 계획을 추진하고 있었다. 이것은 결국 미숙한 교육 과정을 양산하였으며 초･중등 학생들의 부담을 키웠다. 학교 수업과 학업은 입시 시험, 응시 중심으로 재편되었으며 학생들의 학업 부담은 자연스럽게 증가했다. 학생들 사이의 경쟁이 격화되고, 진학 스트레스가 갈수록 커졌다. 진학률을 높이기 위해, 일부 지역과 학교 졸업반에서는 지육만을 고집하고 덕육과 체육을 소홀히 했다.

이 시기 사람들은 ‘부담감소’ 문제에 관한 정부의 대책을 요청하였으며 정부도 발 빠르게 대처했다. 이 시기의 ‘부담감소’ 정책은 주로 학생들의 진학 압박에 초점을 맞췄으며, 교육 진행률과 진학 스트레스 제어, 수면 및 운동 시간 보장 등에 집중되었다. 1979년 12월 교육부는 衛生部(옛 보건부)와 함께 개혁개방 이후 첫 부담경감 정책인 《초·중등 학교 보건업무 잠정규정(초안)(中小學衛生工作暫行規定（草案）)》을 발표하여 학생의 연령에 맞게 수업 진도를 합리적으로 배치하여 과중한 부담을 덜어줄 것을 강조하였다. 학생의 학습 시간(자율학습 포함)과 과외 활동 시간은 초등학생은 하루 6시간, 중학생은 하루 7시간 초과하지 말아야 한다고 하였다. 

셋째, 3단계(1993~2000)는 경시대회 축소 시기이다. 1990년대에 이르러 중국의 사회주의 현대화 건설은 전면적이고 급속하게 발전하는 단계에 들어섰다. 시장경제의 경쟁을 특징으로 하는 선발과 고용 메커니즘이 사회의 주류를 차지하게 되었으며 학교에서도 학생 평가 기준을 주로 학업 성적에 둠으로써 학생들 사이의 경쟁을 가중시켰다. 그 전에 비하여 이 시기에 가장 눈에 띄는 현상은 각종 경시대회의 출현이다. 각 학교나 교육 기관들은 여러 명목의 경시대회를 주최하기 시작했으며, 사회적으로 경시대회의 붐이 나타났다고 해도 과언이 아니다. 경시대회 수상 여부는 학생들을 우수한 학생과 일반 학생으로 나누는 기준이 되었다. 상급 학교가 경시대회 수상자들을 우수한 학생으로 간주하면서, 하급 학교는 이에 맞추기 위해 경시대회를 조직하거나 대회형 인재 양성을 급선무로 하였다. 

이 시기 정부의 ‘부담감소’ 정책은 경시대회를 겨냥했다. 정부는 여러 유형의 경시대회를 취소하거나 축소하고 학교의 진학 기준, 학생에 대한 평가 기준을 수정하기에 이르렀다. 구체적으로 2000년 1월 교육부는 《초등학생 과중 부담을 경감할 데에 관한 긴급 통지(關於在小學減輕學生過重負擔的緊急通知)》(이하 《통지》)를 발표하였다. 여기서는 그 어떠한 단체, 기관, 학교도 정부의 허가 없이 초등학생을 조직하여 여러 유형의 경기나 대회, 독서 활동에 참여시켜서는 안 된다고 하였다. 

넷째, 4단계(2001~2017)는 평가 시스템의 개혁 시기이다. 이 시기 정부는 교육을 발전시키고 교육의 현대화 수준을 높이는 것은 소강사회를 건설하는 데에 결정적인 의미가 있음을 강조하였다. 그리고 학생들 부담 증가의 원인을 찾고 그것의 근본적인 해결을 제시하였다. 구체적으로 2010년 5월 5일 국무원 상무회의(國務院 常務會議)에서 심의･통과한 《국가 중장기 교육개혁과 발전 계획 강요(2010~2020,國家中長期教育改革和發展規劃綱要》에서는 시험 평가 시스템 및 학교 평가 방법을 개혁하였다. 각종 등급별 시험 및 경시대회 성적은 의무교육 단계의 입학 및 진학의 근거로 사용해서는 안 된다고 하였다. 진학률로 지역과 학교 순위를 매겨서는 안 되며, 진학지표를 발표해서도 안 된다고 하였다. 2014년 3월 교육부는 또 《의무교육 단계 학교 ‘부담감소 만리행·시즌2’ 활동 전개에 관한 통지(關於開展義務教育階段學校“減負萬裏行·第2季”活動的通知)》를 발표하였다. 여기서도 초･중 학교 평가제도 개혁 내용을 중점적으로 다루었는데 당시에 단순하게 시험성적과 진학률로 학교 교육을 평가하는 경향을 수정할 것을 요구하였다. 

다섯째, 5단계(2018~현재)는 사교육 규제와 ‘쌍감’ 정책의 전면 시행 시기이다. 이 시기는 중국에서 ‘부담감소’ 정책이 가장 많이 공포되고 그것에 대한 논의가 빈번하게 진행되던 시기이다. 가장 큰 이유는 사교육의 발전에 따른 문제점의 부각에 있다. 전국 시장 감독 부서의 데이터에 따르면 2020년 전국적으로 2,878,600개의 사교육 기업이 불만 및 신고를 받았으며 온라인 교육은 230,200건의 신고 및 불만이 접수되어 불만 및 신고 산업 5위를 차지했다. (胡彥濤･周夢瑤, “以法治方式規範校外培訓機構”, 《教育評論》, 福建省教育科學研究所･福建省教育學會, 2022, 22쪽.) 

사교육에 대하여 학부모와 학생들은 수요가 급증하면서도 부당한 대우나 권익침해 사건의 직접적인 피해자가 되면서 본인들 정당한 권리를 요구하는 목소리를 높여갔다. 

사교육 기관의 급부상은 국가로 하여금 사교육에 대한 관리와 규제의 필요성을 절실하게 인지하게 만들었다. 2018년 2월, 교육부, 민정부, 인력자원사회보장부(人力資源社會保障部), 공상총부(工商總局)는 공동 연합하여 《초·중 학생의 과외 부담을 경감하고 사교육 기관을 특별관리하는 행동 전개에 관한 통지(關於切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知)》를 반포하였다. 이것은 신중국 창립 이래 국가에서 처음으로 비준한, 여러 부서가 연합하여 사교육을 관리하는 특별 문건이다. 여기서는 ‘응시 교육’을 주요 발전 방향으로 설정한 사교육 기관에 대한 우려를 드러내고 그것에 대한 관리와 감독의 필요성을 강조하였다. 

2021년부터 정부는 전례 없는 ‘쌍감’ 정책을 시행하였다. 2021년 4월 교육부가 발표한 《의무교육학교 숙제 관리 (강화)에 관한 통지(教育部辦公廳關於加強義務教育學校作業管理的通知)》에서는 숙제에 대한 10가지 규제를 제시하였다. 

그리고 2021년 7월 24일 중국 공산당 중앙위원회 판공청과 국무원 판공청은 《의무교육 단계에서 학생들의 수제 부담과 사교육 부담을 진일보 줄이는 데에 관한 의견(關於進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見)》을 발표하였다. 여기서 사교육과 숙제에 대한 규제가 돋보인다. 사교육의 경우 국영수 과목 가르치는 사교육 기관에 대한 신규 허가를 중단하며, 방학이나 주말, 휴일에 사교육 수업은 불가하다. 밤 9시 이후 온라인 강의를 금지한다.

숙제의 경우 초등학교 1~2학년 숙제를 금지한다. 3~6학녀은 평균 완성 시간이 60분 이하, 중학생의 경우 90분 이하 숙제만 가능하다. 이 시기는 의무교육단계 학생의 주요 부담이 숙제와 사교육에 있는 것으로 판단하고 양자를 집중적으로 감독･규제하는 시기이다. 특히 사교육에 대한 본격적인 규제가 개시된다. 국가 차원에서 사교육 기관을 관리하고 규제하며 감독하는 것이 특징적이다. 

신중국 창립 시기부터 현재에 이르기까지 70년 동안 ‘부담감소’ 정책은 거의 10년마다 새로 제시되는 양상을 보였으며 필자는 ‘부담감소’ 정책의 문제의식에 따라 그것을 총 5단계로 나누어 살펴보았다. 그 결과 아래와 같은 결론을 얻을 수 있다. 학생들의 과중한 부담을 줄여준다는 부담감소정책은 오래전부터 시작되었다. 신중국 성립 후 사회에 큰 변화가 있을 때마다 교육 당국이나 가정은 이에 순응하는 방향으로 흘렀고, 이는 학생들의 과중한 부담으로 이어졌다. 그리고 다시 학생들의 부담을 줄이는 교육정책을 내놓는 순환적인 모습을 보여왔다.

강설금(姜雪今) : 

-북경대학교 학사(철학), 성균관대학교 석사(동아시아학), 서울대학교 박사(중어중문학). 
-현재 서울시립대학교 중국어문화학과 객원교수
-서울시립대학교 중국어문화학과 시간강사
[共著]
-《고급중국어》, 한국방송통신대학교 출판부(2017년).
-《(고등학교)전공 기초 중국어》(교육부검인정교과서),인천광역시교육청(2018년)

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